上海市土壤污染防治公众参与评价及对策建议

刘召峰

摘要：指出了近年来，一些与土壤污染相关的环境事件已经引发了人们的广泛关注，公众参与土壤环境保护的意愿越来越强。国内外案例表明：公众参与土壤污染防治，能够使该工作以更加高效、规范和科学的方式开展，实现各利益相关方的共赢。当前，政府在引导公众参与土壤污染防治方面做了许多努力，但是也存在一些问题，如土壤污染信息公开程度不够，公众对土壤污染的严重性认识不足，不能有效参与到土壤污染监管和相关环境保护中。上海已经初步建立了公众参与土壤污染防治的制度框架体系，通过对公众参与土壤污染防治的现状分析，发现了四个方面的问题，即土壤环境污染信息公开有限，公众参与流于形式、公众环境维权难、土壤保护意识薄弱与尚未形成完整的公众参与的法律保障体系。因此，提出了可以从适度公开土壤污染信息、建立环境公众参与的法律保障体系、加强环境教育、拓展公众参与形式，保障公众的参与权与监督权方面完善土壤污染防治公众参与机制。

关键词：公众参与；环境信息公开；环境立法

中图分类号： X53

文献标识码： A 文章编号： 16749944（2015）06021004

1 引言

土壤污染的污染物种类多，包括重金属、持久性有机污染物、电子废弃物及石油、化工等有机物。与上海最为相关的是工业污染及农药化肥的使用导致的土壤污染，进而产生了“棕地”治理与农业产品质量的安全问题。“棕地”的出现使得该地块的土地价值大为下降，更对该地块上的公众健康带来威胁。而土壤污染会使农作物中的有害物质累积，并富集到农业产品中，最终会影响人的健康。

2 上海市土壤污染防治公众参与意义

国内外土壤污染防治经验表明，公众参与不仅能够很好地缓解土壤污染治理中各利益相关方之间的利益冲突，发挥各参与主体的各自的作用和优势，形成合力，促进土壤污染得到科学化、规范化的治理，更能够使开展土壤污染问题进入工作日程。上海在土壤污染防治中取得了许多成绩，不仅成功修复了世博园区等棕地，还促进了国家环保部出台了《展览会用地土壤环境质量评价标准（暂行）》（HJ350-2007）。在上海正在研究制定的土壤综合治理实施意见中将引导公众参与当做重要的组成部分。同时，上海借助国际旅游度假区的建设，积极开展城市土壤标准的宣传贯彻和示范基地建设，提高公众参与土壤保护的积极性。

上海市受到污染的土地，多位于繁华区域，并对周边居民产生影响。而土壤污染治理周期长且缺乏经济性，仅凭政府自身治理污染难度非常大。因此，土壤防治中的公众参与，将有助于了解土壤污染防治情况，明确公众自身的权利和义务，提高公众保护土壤的意识，缓解公众与企业、公众与政府之间在土壤污染防治中不必要的利益冲突，防范环境风险，能够使得土壤污染防治更加科学化与规范化。

3 上海市土壤污染防治公众参与体系框架

土壤污染防治公众参与框架可以分为三个主要组成部分，即公众参与的形式、促进措施和保障机制，如图1。其中，公众参与的形式是该框架的核心内容，是指公众参与土壤污染防治的主要内容、渠道与方式。公众参与的促进措施是为实现公众参与的便利性和高效性，而采取的相关制度建设及活动。公众参与的保障机制是保障公众参与的法制建设、资金支持与组织保障。

图1 土壤污染防治公众参与体系框架

4 上海市土壤污染防治公众参与的现状及问题

上海已经初步建立了有关土壤污染防治的公众参与体系，但是该体系仍不完善，无论是在参与机制（公众很难参与到土壤污染环境监管中来），促进措施（土壤污染信息的不公开阻碍了公众参与）乃至保障机制（缺乏系统的完整的公众参与保障体系）。

4.1 土壤污染防治中公众参与现状评价

按照土壤污染防治公众参与框架体系，上海在参与形式、促进措施和保障机制上都有所涉及，也可说上海市在土壤污染防治中已经初步建立了公众参与机制体系，如表1。但是，公众参与体系也不成熟，参与程度也不深、仍需要进一步完善。如在由于土壤污染事件的举证困难等因素，造成公众环境权益维护难；土壤信息不公开，使人们无法意识到土壤污染问题的严重性；公众参与资金支持得不到制度性的保障等等。

4.2 土壤污染防治中公众参与的问题

4.2.1 土壤污染信息公开程度不够，公众参与流于形式

2013年初，有律师向环保部申请公开“全国土壤污染状况调查方法和数据信息”，而国家环保部以“国家秘密”为由拒绝公开。该事件表明环保部门只公布定性数据，未公布定量数据，这会引发公众的质疑。土壤污染信息公开程度不够，不利于公民树立环境保护意识，不利于做好土壤污染的预防和控制。土壤污染信息的公开程度不够更容易引起政府与公众之间的猜疑，从而可能会产生大面积的恐慌。土壤污染防治的要务之一，就是要及时适度公开污染信息。土壤污染信息的适度公开将使环境管理机构与公众之间达成相对平衡，推动公众环境权益维护、公众参与环境监管、公众参与环境决策以及公众自身开展环保行动向更深方向发展。公众一旦了解到了土壤污染的信息，会增加参与治理的动力，从自身做起积极保护土壤。

4.2.2 公众环境维权难，且公众很难参与到环境监管中来

当公众的环境权益受到侵害时，公众很难进行环境维权，主要原因在于举证难，很难找出“被告”，且参与成本高，在土壤污染方面表现得尤为突出。在2013年1～6月的上海12369环保热线的群众举报案件中，上海共接到群众举报案件14件，主要集中在废气污染、废水污染和噪声污染，没有一例是有关土壤污染的。究其原因是，土壤污染的防治专业性较强，而公众缺乏专业知识，很难对污染土壤的违法行为进行举证。这也阻碍了公众参与到对土壤污染监管。

4.2.3 土壤保护的环境意识仍很薄弱，仍需进一步加强

由于土壤污染的隐蔽性、复合性、积累性和滞后性的特点决定，人们往往会忽视土壤污染，不能意识到土壤污染产生后果的严重性。虽然现在有关环保宣传教育的媒介和活动很多，也很大程度上提高了人们保护环境的意识，但是这些宣传活动主要以大气环境保护、水环境保护与固体废弃物防治为主，很少有专门的活动来宣传土壤保护。因此，应当加强土壤保护的环境宣传教育，提高保护土壤的意识，使公众参与土壤保护的条件更加便利。

4.2.4 尚未形成公众参与的地方法律法规

我国环境保护法规中，虽然对公众参与有所涉及，但未形成一个完整统一的体系。一些地方针对环境公众参与制定了规章，如山西、沈阳等地，对环境公众参与做了规范与界定。但也存在一些问题。如一些规定只是原则性的描述，缺乏可操作性。在我国近期土壤污染防治工作安排与上海市正在制定的土壤污染防治综合意见中，均强调了“引导公众参与”。以立法的形式保障和引导公众参与能够使公众参与环境保护，做到有法可依，更能开展推动土壤污染防治工作。而公众参与法律法规的缺失，会使公众在参与范围、参与途径、环境保护中的权力与义务等环节不能得到清晰地认识。由于对上述的环节的理解认识可能出现偏差，会使公众与环保部门之间产生一些不必要的“矛盾”。同时，土壤保护中公众参与的成本高，且缺乏有效的资金支持，导致公众发挥的作用相当有限。因此有必要出台法规降低参与的成本，并对社会组织提供制度性的资金保障。

5 完善上海市土壤污染防治中公众参与的对策建议

前面提到的四个问题制约着公众参与土壤污染防治。因此，本文的政策建议主要是针对这四个问题展开。

5.1 政府应适度公开土壤污染信息，促进公众参与

土壤污染信息公开对公众参与的重要性不言而喻。政府并未将土壤污染信息列入可发布的环境信息。可以通过两个措施来促进政府公开土壤污染信息，一是完善土壤环境监测体系，弥补土壤基础数据不完善问题；二是建立土壤污染信息公开制度。

5.1.1 完善土壤环境质量监测体系

国家在完善监测制度、技术规范的同时，上海应着重从监测能力、监测网络和环境监测信息发布体系，完善土壤环境质量监测体系。监测能力方面，要对环境监测实验室配备先进的设备，建设环境监测综合数据平台、加强科研人才队伍建设和技术培训基地建设；监测网络方面，要增加土壤环境质量监测站点，对重要敏感区（如蔬菜粮食种植基地）和土壤高风险区（如重污染企业周边）进行加密监测、跟踪监测；将土壤信息列入可发布的环境信息，并通过环境状况公报与环境质量报告等形式向公众发布，并不断加大土壤信息的公开力度。

5.1.2 建立土壤污染信息适度公开制度

环境信息适度公开既包括污染信息公开的程度如何，也涉及数据公开范围大小。环境信息公开制度已经在我国初步建立，以保障公众的知情权。然而，环境信息公开制度对环境信息的发布标准与内容并未做详细规定。在实际中，多是介绍有关机构的职能、环保政策及环境质量状况等一般性的环境信息。国外在环境信息公开制度建设也值得我们借鉴。如欧盟颁布了《公众获取环境信息的指令》，要求成员国政府采取必要措施收集相关环境信息，并运用电子信息技术等方式主动向公众发布。可通过环境公报、环境质量报告及报纸、网站、微博等媒体形式向外发布土壤污染的综合信息，同时制定土壤信息发布规则来对依申请公开的情况做出说明，以保证公众的知情权。然而，土壤污染特点也决定了信息公开的范围应在利益相关者层面公开，而非全面向所有公众公开。如针对土地治理，土壤污染信息应向原企业、开发商和当地居民公开。

5.2 健全环境公众参与的法律保障

国家曾在2006年启动《公众参与环境保护办法》编制，但是至今仍未颁布。而许多环保法规虽然提到增强公众参与，但多是原则性规定，操作性不强。在我国的环境保护法规，如《环境保护法》中明确“一切单位和个人都有责任保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这表明公众在环境保护应注重环保责任的履行，不单只是享有监督权力。而在实际环境保护中，公众参与行为往往会被简单地理解为监督功能，却很少提及其所承担的环保责任。这些法规条文对公众参与的规定没有形成一个完整统一的体系，在技术规范和程序上依然有待进一步理顺。因此，上海应借鉴国外立法经验，制定《环境保护公众参与办法》，明确公众参与的范围、环境信息获取范围与方式、公众参与的途径与形式、公众参与的奖惩，保障公众参与环境保护。

5.3 加强环境教育，提高环境公众参与的深度与广度

我国环保部门都设有专门宣传教育机构，以提高公众的环境意识，促进环境公众参与。环境宣传教育的加强需要从以下方面开展：一是加强环境信息公开，以保障公众的环境知情权和监督权；二是多种媒体形式结合，通过报纸、期刊、广播电视媒体、网络等开展环境教育；三是加强基础教育、高等教育阶段的环境教育，让环境教育走进课堂；四是将环境宣传交易与世界环境日、地球日等主要环境纪念日结合，打造环境教育品牌，扩大影响力；五是增加关于土壤保护方面的宣传教育，提高全社会土壤保护的意识；六是加强环境教育队伍能力建设；七是制定环境教育法，保障环境宣传教育顺利开展。

5.4 完善公众参与形式，保障公众的参与权与监督权

在土壤污染防治过程中，公众参与的内容和渠道并不多。公众主要在环境教育宣传、绿色创建活动及自身环保行为环节参与，而很少且很难参与到土壤污染防治监管、决策及环境公益诉讼中来。应拓宽公众参与的渠道，在制定土壤利用规划、土壤修复计划等过程中通过听证会、问卷调查、专家咨询、座谈会等形式，吸取公众的具体建议，并将其考虑进土地利用规划、土壤修复等。应从强化环境意识、扩大公众参与范围、规范参与程序的角度完善环境影响评价中公众参与。制定专门的法律法规，对环境公益诉讼进行规范，明确诉讼主体，完善诉讼程序、举证责任和损害赔偿机制，明确各级政府应为环境公益诉讼制度提供行政支持、允许各地建立环境诉讼基金，解决环境公益诉讼的成本问题。

参考文献：

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