浦东制度创新密码

华林

今年是浦东开放开发25周年，在全国众多特区新区中，浦东走出了创新的特色。

始终以“制度创新”为核心

邓小平曾经说：“我的一个大失误就是搞四个经济特区时没有加上上海。要不然，现在长江三角洲，整个长江流域，乃至全国改革开放的局面，都会不一样。”然而，中央当年之所以率先在广东的一个小渔村开辟第一个经济特区，其实有着一系列深刻的政治、经济和国际关系上的考量。邓小平曾说：“为什么我考虑深圳开放？因为它对着香港；开放珠海，是因为它对着澳门；开放厦门，因为它对着台湾；开放海南、汕头，因为它们对着东南亚。”1991年春，邓小平在上海视察时指出：“开发浦东，这个影响就大了，不只是浦东的问题，是关系上海发展的问题，是利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域的问题。”改革开放伊始，思想解放并未真正到位，有不少人对于搞特区并不很理解，有重要的领导人对于上海通过计划经济模式搞起来还寄予厚望。因此，先在一些政治争议小、改革成功可能性大的地方将特区搞起来，然后再将改革引入经济中心——上海，难度会小很多，也能够避免走很多弯路。

从经济发展的角度来说，无论是深圳、上海、天津，乃至重庆、喀什，搞特区和新区首先必须能够创造发展。然而，正如2014年5月习近平总书记在上海调研时特别提出的，上海要把制度创新作为核心任务，以形成可复制、可推广的制度成果为着力点，努力创造更加国际化、市场化、法治化的公平、统一、高效的营商环境。这体现出中央对浦东开放开发的方向性指导，浦东的开放开发应始终以“制度创新”为核心。

从1990年的保税区，到2005年的全国首个综合配套改革试点区，再到2014年中国（上海）自由贸易区试验，浦东的开放开发实现了“三级跳”。就像华东政法大学行政法专家邹荣教授所说，浦东发展的三个阶段各有重点，但一条主线贯穿其中，那就是在推动经济发展的同时探索新的政府管理形式，“经济发展和政府转型两翼齐飞。”

政府转型给自身“减负”

2013年11月，在上海自贸区顺利运行一个月后的一次记者招待会上，一位记者问：“上海自贸区的‘政策红利体现在哪里？”上海市委书记韩正回答说：“是制度创新，不是政策优惠。自贸区建设的关键是制度创新，不是挖政策洼地。”上海市政府发展研究中心主任肖林说，自贸试验区建设的核心是制度创新。制度创新涉及产权制度、金融制度、税收制度、行政审批制度、社会福利制度、司法制度、知识产权保护制度等方方面面，但归根到底还是指向更加高效、清廉、文明、法治的政府管理方式转型。

长期关注新区建设的国家发改委经济体制综合改革司司长孔泾源撰文指出，上海浦东新区打破部门利益、优化各类审批流程，实施一口受理的“集装箱”式并联审批，大幅缩短审批时限。将政府各项权力进行标准化“确权”，并在“权力公开专网”上进行“公示”，打造“权力在线运行、审批全程公开”的透明政府，降低企业信息成本和交易成本，有效防止寻租空间产生。“天津滨海新区、深圳市、厦门市等地也开展了此类改革。”上海市委党校教授罗峰表示，浦东的机构调整与变动从一开始就贯穿着“小政府、大社会”的理念。比如，在浦东新区党工委、管委会阶段，在党政机构设置上，不是简单的与市委、市政府各委办局一一对应，仅设l0个职能局（室、部、委），10个部门全部编制为800名，其中党群组织100名，行政机构700名（不含公、检、法等），“与浦西各区相比，机构减少2/3，人员减少1/3。”

在2015年“两会”上，李克强总理提出“法无授权不可为”、“法定职责必须为”的总体要求，要求各级政府明确权力范围，制定权力清单。浦东新区政府旋即响应，成为国内首批公布详细的“两张清单”的副省级行政区。记者在浦东新区政府网站了解到，首批公布的“两张清单”是24家区级部门和4家区属开发区管委会，暂未覆盖至街道、镇、上海自贸试验区扩区后的5个区域管理局以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。公布后的权力清单表格简洁明了，权力类别、名称、实施主体、依据，甚至办理的具体窗口、咨询和投诉电话等一目了然。而且，绝大多数审批事项都标注了比法定时限短得多的承诺办理时限，体现出新区政府的办事效率，体现出新区政府不仅“有限”，更要“有为”。

简政放权给企业“松绑”

开展“综改”试验，国家对浦东新区提出“三个着力”的要求，第一条就是“着力转变政府职能”。在转变政府职能这一总体命题下，浦东的综合配套改革涵盖了大部门制改革、区域管理体制、简政放权改革、行政审批流程、监管体制优化、权力公开透明、社会组织培养、基层治理机制等8个维度的内容。转型和改革确实称得上是“综合性的，全方位的”。

过去10年，浦东的社会类行政审批事项从最初的724项减少到现在的203项，平均审批环节从3.4个精简到2.8个，平均审批时限从法定22个工作日压缩到8.4个工作日。浦东率先探索减免行政收费，2008年以来共取消和停止征收232项收费项目，成为全上海行政事业性收费最少的地区。浦东还率先在全市开展区级机关“瘦身”和街镇“强身”工作，推动干部和编制资源下沉，增强开发区和街镇统筹管理能力，各区级机关累计核减行政编制299名，核减内设机构39个，精简率达到或超过15%。

简政放权实际上是给企业和市场松绑。以企业产品标准管理为例，2014年7月10日浦东开始试点取消政府对企业产品标准备案管理制，改为企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度。浦东企业不再受办公时间和地点的约束，自行在网上完成相关申报工作。到今年4月，这项制度正式在新区铺开。

知识产权保护为创新护航

在“四个中心”建设之外，浦东还有意在张江高科技园区打造“科创中心”。然而，科技创新除了人才、资金、技术因素之外，知识产权保护也是基础条件。

2014年底，集专利、商标、版权行政管理和综合执法职能于一身的知识产权局在上海浦东新区成立，这是全国首家单独设立的知产局。实际上，早在1994年，浦东新区法院就设立了知识产权庭（民三庭），当时亦是全国基层法院首家知识产权审判庭。浦东法院院长张斌说，通过更加专业化、集约化的涉自贸区知识产权案件审判，为相关知识产权保护以及自贸区营商环境建设发挥作用；从制度创新的高度进行探索，及时向最高法反映情况，“在自贸区这块试验田上种出知识产权制度创新的硕果”。

去年浦东法院共受理知识产权案件1218件，共审结1204件。“我们将进一步强化加强保护的理念，加强对新产业、新业态、新模式、新技术的‘四新经济的司法保护力度，充分发挥司法对科技创新建设的规范引领作用；强化利益平衡理念，依法平等保护科技创新中市场主体的合法权益，依法平衡科技创新成果权利人、使用者和社会公众的利益。”浦东法院党组成员、副院长朱丹说。

“加强知识产权保护体制建设和机制创新，构建保护工作网络，建立健全保护协同机制，强化行政执法力度，着力营造公平公正、开放透明的法治和市场环境，是加强知识产权保护的重点工作。”浦东知识产权局局长林本初透露，该局已经主动对接新区检察院，建立知识产权行政保护和司法保护衔接的工作机制。同时，还将建设及完善仲裁和调解机构，发挥其解决知识产权纠纷的“准司法”及“自治”作用。浦东正在综合社会、司法、行政等方面的力量，编织一张牢固的知识产权保护网。

（作者：社会科学报记者）