浅析我国农村土地产权制度改革

2015-08-02褚志姣

中国管理信息化 2015年5期

关键词：产权制度农地农村土地

马威，褚志姣，薛杨

（1.重庆大学，重庆 400044；2.重庆房地产职业学院，重庆 401331；3.重庆工商大学派斯学院，重庆 401520）

浅析我国农村土地产权制度改革

马威1，褚志姣2，薛杨3

（1.重庆大学，重庆 400044；2.重庆房地产职业学院，重庆 401331；3.重庆工商大学派斯学院，重庆 401520）

党的十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。而实现城乡一体化的发展目标，就必须打破小农经营的限制，发展农业产业化经营，这就要求我国必须进行农村土地产权制度改革。推进农村土地产权制度改革，可以减少土地闲置，提高土地的利用率，提高农业生产效率，同时增加粮食产量，保障国家粮食安全。我国农村土地产权制度改革的总思路是明晰农地产权主体、建立农村土地产权市场交易制度和农地产权价值评估体系。土地产权制度改革除了制度本身的设计外，还应当有一系列的配套措施，如发展农业产业化经营，增加农民收入和就业；健全社会保障制度，解除失地农民的后顾之忧等。只有这样，才能在提高农村经济发展水平的同时，保证社会秩序的稳定，推动我国农村土地产权制度改革的顺利进行。

农地产权改革；产权主体；产权市场；产权价值；保障措施

1 土地产权制度改革的背景

目前，城乡二元发展结构固化带来的矛盾日益凸显，可以说农业、农村和农民问题，已成为影响我国经济发展、政治稳定的关键因素。针对上述问题，党的十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。因此必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。

实现城乡一体化的发展目标，就必须打破小农经营的限制，发展农业产业化经营，增加农民收入。然而实现农业产业化的前提是土地适度规模经营，这就要求我国必须进行农村土地产权制度的改革，落实农村土地的确权、交易，盘活农村土地资源。

2 农地产权制度改革的理论基础

新制度经济学的产权理论是我国进行土地产权制度改革的理论基础。产权理论认为：“产权是一种权利，是某个经济主体对某种稀缺资源所具有的排他性的财产权，且可以进行交易；产权是一种权利束，包括对财产的所有权以及由此所引发的占有权、使用权、收益权和处置权。产权所具有的各项权利可以分属于不同的权利主体，可以有不同的权利组合和制度安排；产权必须具有边界，产权边界清晰是进行交易的前提。”科斯认为“如果产权明确，将会降低交易成本，所以初始产权的界定对优化资源配置、提高经济效率非常重要。”由此可见，产权理论的核心就是产权的界定和通过产权交易所实现的资源优化配置。

一个体现现代产权制度发展变化的趋势是淡化“所有权”，强化“占有、使用、收益、处置”的权利。新趋势的出现，为产权的分解、组合与分配提供了便利，为我国农村土地产权制度的改革提供了一个崭新的思路。新的产权理念，改变了过去那种把改革重点放在农村土地所有权归属上的传统思路，使我国农村土地制度改革走出了困境。

3 农村土地产权改革的迫切性及必要性

城乡发展二元化、农业生产效率低、乡村空心化等问题不仅影响了我国农村经济的进一步发展，而且也危及到了我国粮食生产的安全。所以，进行农村土地产权制度改革，是我国经济、社会发展的内在要求。本文基于以下几点分析当前和未来一段时期，我国进行农村土地产权改革的迫切性及必要性。

3.1 减少土地闲置，提高土地的利用率

2012年，在十一届全国人大常委会第十六次会议上，全国人大农业与农村委员会审议“发展改革委关于落实全国人大常委会对国家粮食安全工作情况报告审议意见的报告”时指出，随着经济社会的发展，土地资源的稀缺性逐步显现，保护耕地的压力不断增大。中国耕地面积约为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩，中国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到目前的1.38亩，仅为世界平均水平的40%。18亿亩耕地红线岌岌可危。

与耕地资源的稀缺形成鲜明对比的是，我国土地闲置现象普遍存在于全国各地，并呈现逐年增加的趋势。许多调查研究证明了这一点，熊祥强、沈燕（2006）对重庆市三汇镇进行调查发现，该镇土地闲置面积占耕地总面积的16.2%，与2003年同期相比增长了40%；卿秋艳（2010）对郴州市龙海镇调查，发现该镇常年和季节性闲置的土地分别为4 124亩和2 967亩，土地闲置面积与2006年相比增长了43%，且仍呈增长趋势。目前，我国农村土地的闲置现象已经从沿海富裕区蔓延到粮食主产区，从季节性闲置发展到常年闲置。

一方面是耕地资源的极度稀缺，土地的承载力接近极限；另一方面是农村土地的大量闲置、荒废。这不仅加剧了人地矛盾，而且严重影响了我国经济的整体发展。要解决土地稀缺和土地闲置的矛盾，只有加快农村土地产权制度改革，让农村闲置土地进入市场流通，提高耕地利用率，减少耕地资源的浪费。

3.2 破解小农经营困境，发展规模化农业

党的十一届三中全会的召开，在我国引发了一场重要的土地革命——家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制的实施，极大地调动了农民生产的积极性，增加了农业产出，促进了我国经济的发展。但家庭联产承包是以分散经营的小农经济模式为主，这种农业经营模式已难以适应我国当前的经济发展水平。主要表现在：①在“一家一户”小农经营的模式下，农民无力采用新科技进行生产，农业生产率低下，难以进一步提高；②势单力薄的农户难以适应市场的竞争，被迫位于产业链的最低端，收入微薄；③承包经营权使土地太过分散，土地集中成本高，难以吸引人才和资本流向农业。

在人地关系紧张的情况下，如何破解小农经营困境，提高农业生产效率，增加农业产出，提高农业生产者农产品定价的话语权，已成为我国农村经济发展中迫切需要解决的问题。当前比较一致的观点是，要破解小农经营困境，就必须进行农村土地产权制度改革，走农业规模化发展之路。就我国目前的现实来看，就是要在家庭联产承包责任制的基础上，逐步赋予农民更多的土地产权，积极引导农村土地产权的自由交易，逐步形成土地资源的适度集中，为农业生产规模化奠定基础。

3.3 增加粮食产量，保障国家粮食安全

在工业化和城镇化快速发展、耕地面积逐年减少的情况下，2004年以来我国粮食连续6年增产，粮食自给率保持在95%以上，保证了居民食物消费和经济社会发展对粮食的基本需求。然而综合考虑人口增长、人民生活水平提高、经济发展等因素，预测2020年我国粮食需求总量在11 450亿斤。按照粮食自给率95%以上测算，2020年粮食综合生产能力需要达到10 800亿斤以上。近年来，我国粮食的对外依存度不断提高。根据农业部发布的2012年1-12月份农产品进出口情况可知，2012年全年谷物共进口1 398.3万吨，同比增长156.7%。其中小麦进口370.1万吨，同比增长194.2%；玉米进口520.8万吨，同比增长197.0%；稻谷和大米进口236.9万吨，同比增长296.2%；大麦进口252.8万吨，同比增长42.4%。从总体上看，虽然小麦、玉米和大米三大主粮总体进口比例并不高，但这种趋势集中反映了我国的粮食安全问题。

粮食安全问题是关系我国经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。为进一步加强粮食综合生产能力建设，2009年11月国务院办公厅发布了“全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009-2020年)”(以下简称“规划”)。依据“规划”,到2020年全国粮食生产能力将达到5 500亿公斤以上,比现有产能增加500亿公斤。

然而粗放式经营的小农经济在粮食增产上存在很多制约因素：①我国农田水利基础设施薄弱，农田有效灌溉面积所占比重仅为48%，农业经营基本上是“望天收”；②农业科技落后，单户农民接受新知识、新技术的能力相对偏弱，而且几乎没有什么积蓄的小农，无力也不愿支付高额成本去采用先进的农业技术；③农村外出务工人数增加，大量优质农村劳动力流失，优质耕地资源闲置。这些制约因素，无不和土地的分散化经营模式有密切关系，因此如果不进行土地产权制度改革，发展规模化农业，就不能采用先进的农业技术，就无法提高农业生产率，闲置的土地也无法得到利用。

4 农村土地产权制度改革的总思路及配套措施

4.1 农村土地产权制度改革的总思路

4.1.1 明晰农地产权主体

我国《宪法》规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”但“集体所有”是个很模糊的概念，是一种共同共有产权制度，也是一种产权所有人不明确、权能不完整的产权关系。产权关系的模糊导致农民的土地权利被架空，农民的土地权益屡屡遭到侵犯。

本文前面说过，现代产权制度发展变化的趋势是淡化“所有权”，强化“占有、使用、收益、处置”的权利。所以，无论是将农村土地的所有权赋予集体，还是赋予国家，只要农地权利束能在多个主体之间合理分配，并划清各权利主体之间的利益区间，就可以消除现有制度下土地产权不明确、不完整的弊端。

因此，本文的观点是，保证农户长期的承包经营权不变，并在法律层面上将这种债权权属性质物权化。事实上，2007年颁布的《物权法》明确地把土地承包经营权界定为一种物权，但这种物权是不完备的,农民的抵押权、担保权和买卖权均受到限制，因而这种承包经营权并不具备私人财产的性质，难以达到资源的优化配置。政府应制订法律，完善土地承包经营权的法定化、固定化、长期化，使得农户通过长久不变的承包权，去行使在承包年限内占有、使用、收益和处置农地的权利。根据科斯的产权理论，在市场经济条件下，只要农地产权是明晰的，就能实现土地资源的优化配置，达到充分、合理、高效的利用状态。因此，明晰农地产权是在现行的产权制度框架下，实现土地市场化、集约化的现实选择。

4.1.2 建立农村土地产权市场交易制度

近年来，全国各地进行了大量的农村土地流转制度改革探索，典型的如重庆的“地票”改革，天津的“宅基地换房”等。但是这些模式也存在弊端，因为土地流转的发起者是政府，而地方政府为了增加财政收入、突出地方政绩，往往代替农民成为直接的土地流转主体，而农民则只能被动接受。农民的土地权利被廉价剥夺，而且被排除在巨大的土地增值收益分配之外。

我国城市过度扩张和土地使用浪费的根源，恰恰就在于政府用行政强征代替了土地的市场化流转和交易，获取的代价太低，而转让的利益太大，土地的产权交易价格并不能反映其真正价值。农地产权流转和交易的长久发展，需要产权主体即农民直接参与市场交易过程，主导土地要素的定价权，这是中国农地产权制度改革的基本方向。农村土地产权交易，唯有走市场化道路，才能打破小农经营的困境，实现农业规模化发展，才能从根本上解决城镇建设用地稀缺和耕地红线之间的矛盾。

农村土地产权交易市场化的最佳途径，就是建立农村土地产权交易制度，形成以农民为核心的农地产权定价机制。政府应建立农村土地产权交易服务中心和交易平台，做好农地产权交易的组织者和协调者的工作，为土地产权交易创造良好的市场环境。只有建立公开化的土地产权交易市场，才能提高农业生产的组织化、专业化、规模化程度，才能真正实现农民增收、农村发展、农业增效。如河南南阳社旗县2012年投资30多万元，建立了社旗县土地流转信息中心服务平台，截至2013年年底，社旗县已通过农村土地流转公共交易服务平台完成土地流转46万亩，占全县总耕地面积的36.7%，为社旗县家庭农场的发展提供了土地保障。

4.1.3 建立农地产权价值评估体系

建立一个透明、高效的农地产权价值评估体系，是农地产权交易市场化的前提。政府要建立和完善农地价值评估体系，积极开展农地的分等定级工作，根据土地的位置、数量、质量、权属等制订出不同等级的基准地价，作为农地产权定价的参考。积极培育、扶持农地产权价值评估机构，农地产权价值评估不应该由地方政府完成，而应该交给独立的第三方土地评估机构来完成，以保证土地产权价值评估的专业性、客观性、公正性。政府不仅应引导现有的土地估价机构参与农地价值的评估，还应培育新的“本土化”的农地产权价值评估机构，以更好地适应农村当地的经济发展状况。

4.2 农地产权制度改革的配套措施

从我国2003-2012年农村居民纯收入构成的变化可以看出，近年来农民的工资性收入增长较快，已成为我国农村居民的一项重要收入来源（如图1所示），这为推动我国农地产权制度改革提供了客观前提。虽然如此，我国的农地产权制度改革仍缺乏内在的动力，土地流转水平低。

图1 我国2003-2012年农村居民纯收入构成

根据收入来源的不同，将农村居民分成两个部分：①以农业收入为主的居民，分布在广大的中西部地区和主要产粮区；②以非农收入为主的居民，位于长三角、珠三角和环渤海三大经济圈内（如图2所示）。对于以农业收入为主的居民来说，土地是其生存之本，这部分居民不会放弃土地经营，继续以有限的土地进行传统耕种；而对于以非农收入为主的居民，其收入主要来源于打工、手工、饲养等，这部分收入具有波动性和暂时性。这部分居民常常把土地作为其生活、就业、养老等的安全保障线，作为家庭的“退路”，即使放弃土地，也以临时“转包”、代耕为主。所以，制约我国农村土地产权制度改革的障碍，表面看是由于土地的制度设计，实则其根本原因是农民缺乏稳定的就业途径和健全的社会保障制度。

图2 我国各省份农村居民年收入来源构成

因此，要推动农村土地产权制度改革，不仅要有制度本身的设计，还要进行相应的配套措施的改革。只有这样，才能真正把农民从土地上解放出来，推动我国农村土地产权制度的改革。

4.2.1 发展农业产业化，增加农民收入和就业

长期以来，我国农业劳动生产率和农产品深加工率过低，农业收入过低，致使大量的农民并没有对土地进行长期投资，转而到城市谋生。优质劳动者和资金的缺失，又进一步削弱了农业的生产效率。所以发展农村经济的根本办法，不是把农民“赶”出去，而是大力发展农业产业化经营，把农民“留”在当地。

农业产业化经营是在劳动分工的基础上，达成的产、加、销一体化的经营模式。通过发展农业产业化经营，在提高劳动效率的同时，又提供了高附加值的农产品。这样不仅可以增加农民收入，也可以增加农民就业，解决农村劳动力过剩问题。如果农民“留”在当地就业，显然会带来生存上的安全感。农民收入和就业稳定，毫无疑问会促进农村土地产权制度改革的顺利进行，进一步为农业产业化发展带来更大的机遇。所以，农业产业化→增加农民收入和就业→推动农村土地产权制度改革→农业产业化，是一个良性循环的发展道路。这条良性循环的发展道路，从经济学上来说，实现了帕累托改进。

4.2.2 健全社会保障制度，解除失地农民的后顾之忧

在我国，土地不仅是重要的生产资料，还担任了重要的社会保障职能。只有健全社会保障制度，弱化土地的保障功能，才能从根本上促进我国农村土地产权制度改革。健全社会保障制度：①要从法律上进行完善，成立专门的机构，将我国农村社会保障工作纳入规范化、制度化的轨道，从立法上加以保障；②扩大农村社会保障覆盖面，建立完善的农民就业、医疗、养老保险制度和社会救助制度，解除失地农民的后顾之忧；③提高农村社会保障水平。目前我国农村的社会保障水平非常低，只有提高社会保障标准，才能满足农村经济发展的现实需要。