向公共家庭政策要妇女公平就业权利

摘 要：男女公平就业原则是：在劳动就业领域男女平等竞争，在公共家庭政策上向女性利益倾斜。目前中国通过公共家庭政策增进女性公平就业权利可以做的工作包括以下五个方面：加快推进生育保险覆盖面、女工劳动保护成本社会统筹或政府补贴、兴办公立幼儿园、兴办公立养老院和禁止用人单位“以怀孕为由”拒收女性。前两项要求是增加用人单位对女工的需求，后两项要求旨在减少家务劳动，增加女工的劳动力供给，最后一条建议是完善女性就业保障立法。在公共政策完善以后，排除其他性别歧视因素，男女之间在就业分配领域依然还会存在不平等的现象，那是可以接受的。

关键词：女性就业；男女公平就业；家庭政策

作者简介：潘锦棠，中国人民大学劳动人事学院教授，博士（北京 100872）

在劳动就业和工资分配方面，男女不平等或女性弱势依然存在。在就业领域，女性就业率低于男性，女性就业层次低于男性；在工薪分配上，女性工资奖金低于男性。

联合国妇女署在2011年发布的报告《世界女性进展：追求公正》引用国际劳工组织的对全球83个国家的统计资料披露：女性的薪酬只有男性的70%～90%，并且在全球任何地区，女性都比男性做更多的无偿家务和照顾的工作。全世界6亿女性从业者中，53%处在易受损害的岗位，比如个体经营，家政工作或无偿为家庭事务所做的工作，这些工作也往往缺少劳动法的保护。{1}根据第三期中国妇女社会地位调查结果情况，城镇和农村在业女性的年均劳动收入分别为男性的67.3%和56%。{2}

当然，不平等不一定不公平。需要得到维护的是女性公平就业权利，需要反对的不是两性在就业和分配方面的任何差距，而是不公平的差距。

一、维护女性公平就业权利的两种选择

维护女性利益争取公平就业权利有两种选择：一是向企业争取权益，二是向政府（公共政策）争取权益。笔者认为目前应该更多地向公共政策争取权益，原因分析如下：

1. 谴责企业性别歧视理由并不充分

向企业争取女性权益是中国经济体制转型以来的习惯策略，社会普遍认为女性在就业问题上受到了企业的不公平对待，即遭遇企业的性别歧视。所列举的现象有：女大学生就业难、女工下岗多、在招聘广告中公然写上“只招男性”的都是企业所为（实际上中国劳动力市场上“只招女性”与“只招男性”的广告同样多）。谴责企业搞性别歧视的潜台词是认为女性的劳动效率并不比男性差。

谁最有权来评价男女“劳动效率”的高低？主要应该是劳动力商品的买方。因为劳动力买方要为判断失误付出代价，如果存在系统性的“歧视”或“偏见”，放弃价廉物美的劳动力商品而选择质次价高的，这样的企业注定是要被其竞争对手挤出市场，理论上企业很少会有“歧视”。

无论在资本主义还是社会主义社会，“市场经济”其实是最不讲“歧视”了，当年学者们经常引用马克思《共产党宣言》里的一段话来批判资本主义市场经济冷酷无情：“资产阶级撕下了罩在家庭关系上的温情脉脉的面纱，把这种关系变成了纯粹的金钱关系。”{3}中国也有句俗话：“生意场上无父子”，既然市场经济可以连家庭温情父子关系都不顾，还会在乎是男是女吗？市场凭什么偏爱男性？

有调查表明，用人单位根据以往的经验，大多认为男性的工作效率高于女性，在所调查的各个工种上除了“办公秘书”都是如此（见表1）{4}。

在中国当下劳动环境下，企业“重男轻女”主要是市场经济的自然选择，与“歧视”关系不是很大。如果企业有性别歧视当然是必须反对的，我们也可以要求企业承担社会责任，但我们目前策略的方向与其是向企业还不如向政府的公共政策要求女性公平就业的权利，要求公共政策向女性利益倾斜。

2. 向公共政策要求女性公平就业权利

公共政策内涵丰富，包括国防、财政、税收、卫生、教育和家庭等，其中有许多与女性就业有关，比如女性健康、女性教育、对女性的小额贷款支持女性创业等。本文仅限于探讨完善与家庭有关的公共政策以提高女性的就业竞争力。

公共政策包括社会政策。社会政策是权力机关（通常指国家和政府）制定的、旨在解决社会问题、达成社会目标以实现社会公平的行动方案。生育保险办法和女工劳动保护条例都是社会政策。社会政策的功能之一就是纠正“市场失灵”而形成的就业不公平。而保证企业之间的平等竞争，不让多雇女工的企业在经济上多受损失，促进女性公平是政府义不容辞的责任。《中华人民共和国就业促进法》（2008年1月1日起施行）第二十五条对政府责任的规定：“各级人民政府创造公平就业的环境，消除就业歧视。”因此，通过公共家庭政策实现男女公平就业既是政府的责任，也是女性维护正当权益的策略。

二、保障女性公平就业的家庭政策

在我国，通过公共家庭政策增进女性公平就业权利可以做的工作包括以下四个方面：加快推进生育保险覆盖面、女工劳动保护成本社会统筹或政府补贴、兴办公立幼儿园、兴办公立养老院。前两项要求是增加用人单位对女工的需求，后两项要求旨在减少家务劳动，增加女工的劳动力供给。

1. 加快推进生育保险覆盖面

推进生育保险覆盖面，即变“企业生育保险”为“社会生育保险”是为了不让招收女工较多的企业遭受较多的“性别亏损”，从而促进女性就业。

在计划经济时代，我国实行的是“企业生育保险”，即生育保险“雇主责任制”，各企业都只对本企业女工承担生育保险支出。这种制度安排在“政企合一”的条件下具有一定合理性，实行市场经济以后，“政企分开”，企业自负盈亏，生育保险成本依然由企业各自负担就显得不合理了。因为多招女工吃亏，企业为了追求利润最大化，自然会减少雇用女工，妇女就业难的问题就产生了。政府也意识到了这一点，为了不让招收女工较多的企业遭受较多的“性别亏损”，为了不让妇女因承担生育责任而影响就业，变生育保险“雇主责任制”为“社会保险”就成了我国生育保险制度改革的方向。

1994年12月劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》（1995年1月1日起试行），目的是“为了维护企业女职工的合法权益，保障她们在生育期间得到必要的经济补偿和医疗保健，均衡企业间生育保险费用的负担。”全国有了统一的生育保险基金统筹办法。1995年7月27日，国务院发布《中国妇女发展纲要（1995～2000）》，《纲要》在生育保险上的目标是：20世纪末“在全国城市基本实现女职工生育费用的社会统筹”。劳动部对“基本实现”的注释是80%覆盖面，劳动部于1995年发布的“关于贯彻实施《中国妇女发展纲要》的通知”规定：“全国80%左右的县（市），到本世纪末实现生育保险社会统筹”。并将保险覆盖面扩大到城镇各类企业。实际上，生育保险扩大覆盖面的目标在2000年远远没有达到。据劳动与社会保障部资料，直到2006年年底，城镇参加企业基本养老保险按制度规定的覆盖率为76%，失业保险覆盖率为78%，工伤保险覆盖率为69%，生育保险覆盖率为52%。{5}众多女性依然因为“企业生育保险”没有改制而在劳动力市场上承受不公平的就业待遇。

近年来，在政府主导下，虽然生育保险社会化工作有了较大进展，但是，生育保险参保人数目前是五大社会保险（即：养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险）中最少的。在理论上，能覆盖城镇在职职工的养老保险就应该能覆盖生育保险，目前以城镇在职职工参保人数计，生育保险只相当于养老保险的51%，国家统计局披露：2007年末全国参加城镇基本养老保险人数为20 137万人，其中，参保职工15 183万人，参保离退休人员4 954万人；参加城镇基本医疗保险的人数22 311万人，其中，参加城镇职工基本医疗保险人数18 020万人，在职工基本医疗保险参保人数中，参保职工13 420万人，参保退休人员4 600万人；参加失业保险人数为11 645万人，其中，参加失业保险的农民工人数为1 150万人，城镇职工为10 495人；参加工伤保险人数为12 173万人，其中，参加工伤保险的农民工人数为3 980万人，城镇职工为8 193人；而参加生育保险的人数只有7 775万人，{6}分别为养老保险的51%，医疗保险的58%，失业保险的74%，工伤保险的95%。{7}

《中国妇女发展纲要（2001～2010年）》（国务院2001年5月22日发布）国家承诺：“妇女享有与男子平等的社会保障权利，城镇职工生育保险覆盖面达到90%以上”。原劳动和社会保障部办公厅在《关于进一步加强生育保险工作的指导意见》（2004年9月8日）中要求：“各地要按照《中国妇女发展纲要（2001～2010年）》提出的2010年城镇职工生育保险覆盖面达到90%的目标要求，制定发展规划，积极扩大参保范围”，这项目标最近已经完成。根据人力资源和社会保障部公布的数据，我国生育保险覆盖率已经达到90%。{8}

2. 女工劳动保护成本社会统筹或政府补贴

中国目前的女工劳动保护成本产生的依据是1988年国务院发布的《女职工劳动保护规定》，在此基础上，国务院法制办2012年4月18日公布了《女职工劳动保护特别规定》。《特别规定》有多处变化，提高女工劳动保护强度，增加女工劳动保护成本处主要有二：第一，女职工产假增加8天，由90天增至98天。98天（14周）产假是国际劳工组织《保护生育公约（修订）》（第183号公约）约定的，于2000年在日内瓦召开的国际劳工大会第88届年会通过，提高产假标准使中国与世界接轨。中国1988年《女职工劳动保护规定》所要求的90天产假曾经高于当时国际劳工组织《保护生育公约》（第103号公约）12周的标准。第二，保护范围扩大到“个体经济组织及其女职工”。

根据以上行政法规，雇用女工的企业需要承担的女工劳动成本主要有两项：

2.1 “招工替岗”成本。即由于女工休假或公假产生的成本，当女工休假时，企业可能需要另外雇用技术能力相当的劳工来替岗，有的需要增加招工成本，有的需要同时增加招工和工资成本。需要增加替岗招工成本的包括以下7项：

（1）产假（98天）。

（2）女职工怀孕未满4个月流产（含人工流产）享受产假（不少于2周）；怀孕满4个月流产（含人工流产）的产假（不少于6周）。

（3）怀孕女职工在劳动时间内的产前检查时间算作劳动时间。

（4）哺乳期每天1小时，至孩子满周岁。另根据《女职工保健工作规定》（1993年12月26日 卫生部、劳动部、人事部、全国总工会、全国妇联发布）第十二条“哺乳期保健”，婴儿满周岁时，经县（区）以上（含县、区）医疗或保健机构确诊为体弱儿，可适当延长授乳时间，但不得超过6个月。

（5）其他，如：用人单位应当合理安排怀孕女职工的休息时间，或者相应减少其劳动定额，调整工作岗位；孩子三岁前母亲增多的病事假等。有的省市还要求用人单位弥补产假津贴的差额，比如北京市人力资源和社会保障厅2011年12月19日发布《关于调整本市职工生育保险政策有关问题的通知》规定：从2012年元月起，生育津贴（即产假工资）高于本人产假工资标准的，用人单位不得克扣；生育津贴低于本人产假工资标准的，差额部分由用人单位补足。

（6）除上述5项女工劳动保护内容外，还有“妇女节（3月8日）”妇女放假半天（根据《全国年节及纪念日放假办法》（1999年9月18日国务院令第270号规定）。

根据人力资源与社会保障部公告，截至2013年底，全国参加生育保险人数为16 392万人，比上年末增加963万人。{9}

2.2 女工劳动保护设施等成本。《女职工劳动保护特别规定》（2012年4月18日国务院第200次常务会议通过）第十条：女职工比较多的用人单位应当根据女职工的需要，建立女职工卫生室、孕妇休息室、哺乳室等设施，妥善解决女职工在生理卫生、哺乳方面的困难。上述费用目前依然需要企业自理。这些费用看起来不像生育保险费用那样引人注目，但也是一笔可观的费用。

“女工劳动保护”有利有弊。加强女工劳动保护一方面提高了女工福利，另一方面由于增加了雇用女工的劳动成本，会使用人单位减少对女工的招用，女性就业会更加困难。由于女工劳动保护上述两项费用还是实行“雇主责任制”，即雇用女工的单位对所雇女工成本负责。用人单位在权衡男女雇员性价比之后往往会择男而用，或者降低女工薪酬。当年我国生育保险从“雇主责任制”改变为“生育社会保险”，统筹区内全部用人单位共同分担生育保险费用，缓解了女工较多企业的顾虑，促进了女性就业。国家是否也应该考虑对“孕期女工保护”和“哺乳期女工保护”所发生的女工劳动保护费用实行“社会统筹”，或者将之纳入生育保险基金，或者对女工较多的企业实行适当的财政补贴，使提高女工劳动保护不再成为女性就业的障碍，达到男女公平就业的目的。

女工劳动保护出发点是为了维护女工的利益，但作为一项公共政策，它不但会影响就业女工的利益，也会影响择业女性的利益和育儿家庭的利益。只有“增保护不减就业、减设施不减利益”，全方位考虑《女职工劳动保护特别规定》的利弊并辅之以其他配套政策才能满足该《条例》的初衷。

3. 兴办公立幼儿园鼓励民办幼儿园

2000 年我们国家有企事业单位、机关办的幼儿园1.6 万所，到2007 年的时候变成了0.5万所，下降了将近70%。{10}另外，据劳动与社会保障部有关课题组调查资料，2006年山东省青岛市和广东省佛山市还有3.5%的企业承办托儿所或幼儿园。{11}

《女职工特殊劳动保护条例（征求意见稿）》（2011年）不再要求用人单位建立托儿所和幼儿园，这是顺应了政企分开后的社会现实。其实，企业在脱离政府怀抱独立走向市场之际早已纷纷自动卸下了自办托儿所幼儿园的包袱，而将之转嫁于育儿家庭，“入园难入园贵”现象在全国各省市都存在，几成社会问题至今没有消解。以北京市为例，目前北京市各类幼儿园共1 253 所。公办性质幼儿园（包括政府办园、单位部门办园等）占到70%，民办园409 所。按照户籍规划，目前1 253 所幼儿园能够提供学位25 万个。而2007～2009 年，北京市常住人口的新生儿有41.575 万人，而2009 年在园幼儿只有24.8 万人。{12}幼儿园托儿所缺口很大。

企业不办幼儿园托儿所了，但幼儿园托儿所对于减轻家务劳动促进女性就业十分重要，解除育儿后顾之忧，女工才能安心走向工作场所，家务劳动社会化是解放女性生产力的重要条件。

“入园难入园贵”政府有责。当初政企合一，企业自办幼儿园托儿所实际上花的是国家的钱、代政府承担社会责任，企业退办托儿所和幼儿园后政府理应接手，个人也可以分担一部分费用，同时，政府应该运用各种手段鼓励民办幼儿园。政府已经看到了这一点，温家宝总理2011年11月27日在第五次全国妇女儿童工作会议上的讲话中明确表示：“各级财政要加大投入，抓紧解决群众反映强烈的入园难、入园贵问题。”

4. 做好养老服务办好养老院

由于中国长期实行独生子女政策，社会上出现了“四个老人、一对夫妻、一个孩子”的大家庭亲属结构，随着中国“4-2-1”家庭结构增多，养老问题也日渐突出，一对夫妇在自己工作的前提下，还要照顾一个孩子和四个老人，勉为其难。“养老”，除了是家庭财政问题外，还是一个服务投入的问题，老人日常生活和陪护都需要有人在现场。我国相对于养老的需求，养老社会化服务非常缺少。全国老龄工作委员会办公室披露：截至2006年，我国60岁以上的老年人口约1.5亿人，老龄人口占全国人口11%左右，早已进入老龄化社会。而目前，我国养老床位共有120万余张，仅占老龄人口的0.8%。也就是说，1 000位老人才拥有8张床位，杯水车薪。{13}对于我国养老院严重缺少，居家养老和社区养老服务质量差水平低的问题，政府应该发挥主导作用，加大包括政策和法律的制定、财政支持、人员组织和培训、民间力量的扶持等。

根据第三期中国妇女地位调查（以2010年12月1日为标准时点），家庭中大部分或全部“做饭、洗碗、洗衣服、做卫生、照料孩子生活”等家务主要由女性承担，比例高达72%，而男性从事这些家务劳动的比例低于16%；女性承担“辅导孩子功课”和“照料老人”主要责任的占45.2%和39.7%，分别比男性高28.2和22.9个百分点。{14}鉴于女性承担更多家务劳动的事实，任何旨在减轻照顾孩子老人的家庭责任的政策措施，都将有益于促进女性就业。

5. 应该禁止用人单位“以怀孕为由”拒收女性

中国法律对孕期、产期和哺乳期的在职女工实行就业保障，规定用人单位不能在上述“三期”解雇女工，但对正在寻找工作的求职女性相同的保护还基本上是一个空白。国家应该完善女性就业保障立法，将用人单位排斥求职孕妇界定为性别歧视，使我国女性就业保障的立法精神在就业入口处与就业过程中前后统一，达到男女公平就业的目标。同时，政府和企业需要共同承担责任，分担由此而增加的单位用人成本。

三、家庭政策保障女性就业的公平性探讨

美国政治学家戴维·伊斯顿认为：“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。换句话说，不论是为了一个社会还是为了一个范围狭小的社团，或者为了其他任何集团，一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动。”{15}什么是“价值分配”，戴维·伊斯顿认为：“社会价值在社会里如何分配——某些集团在什么时候和采用什么方式得到较多或较少的在社会上有价值的东西。”{16}本文“有价值的东西”就是生育补偿和就业权利。当然，社会政策干预市场或替代市场进行再分配应该符合公共利益，应该有公平性基础。不能认为凡是为女性利益说话办事就是公平合理的，否则就是错误的。争取女性权益应该要有合理性。

1. 家庭政策的公平性立足点

“家庭政策向女性利益倾斜”合理性在于：女工生儿育女不仅仅是私人的事还是国家的事，其经济收入和就业能力的损失应该得到相应补偿。生儿育女是女性为家庭为社会为人类作贡献，家庭自我承担责任毋庸置疑，这也是传统做法，历来如此。在企业与政府之间，补偿女性经济和能力的损失应该主要是政府（公共政策）责任，因为女工生儿育女对企业盈利没有好处，要雇用女工的企业独自承担更多的保护女性责任是不公平的。

如果将女工保护分为“平时保护”、“经期保护”、“孕期保护”、“产期保护”、“哺乳期保护”和“更年期保护”6个时段，那么，与生育有直接关系的“孕期保护”、“产期保护”和“哺乳期保护”时段所发生的成本应该由政府多承担一点责任，其余女工保护成本则可以由单个企业和女工个人分担。

只有让政府通过设立分担保护费用的制度、而不是由个别企业更多的承担生育补偿责任，才能使企业不会因为女性怀孕生育而减少对女工的需求，保证女性的公平就业。

2. 保证公平就业不保证平等就业

公共政策要保证的是男女公平就业而不是男女平等就业。“平等”与“公平”有显著区别。“平等”是对事实状态的描述，它的同义词有：相同、一样、无差别等；反义词有：不同、有差别等，可以用客观指标度量；“公平”是价值判断，它的同义词有：公正、合理、好、善、正确、应该如此等；反义词有：歧视、不合理、不应该等，不能客观度量，只能依据一定的价值原则作权衡和判断。比如：中国男女劳动者之间工资有高低，这是一种事实，可以用相同劳动时间所得货币数目来度量，那么这种“不平等”是否公平公正呢？就要看形成这种不平等的原因是什么，当前，如果是因为贡献大小而有工资高低，那是公平合理的；如果是因为男女同工不同酬，那就是不公平不应该的；同理，如果男女“不同工也同酬”，“干多干少一个样”，虽然男女平等，但性别不公正。在男女两性的就业问题上，让女性承担生儿育女的社会责任却对其由此而损失的就业竞争力不予补偿是不公平的。

要坚持男女公平就业的原则，在劳动就业领域男女平等竞争，在公共政策上向女性利益倾斜。即便公共政策通过承担生育替岗成本和育儿设施成本，在供求两方面促进女性就业，男女两性在就业、工资和职业分层等方面依然会有差距，如果排除各种性别歧视因素，这种差距是可以接受的。重要的是公平就业，而不是平等就业。其实，在当下人力环境和市场经济条件下，要消除的是不公平的性别差距。

注 释：

{1}UN Women Report：“Progress of the Worlds Women（2011-2012）”，http：//progress.unwomen.org.

{2}课题组：《第三期中国妇女地位调查主要数据报告》，《妇女研究论丛》2011年第6期。

{3}马克思、恩格斯：《共产党宣言》，《马克思恩格斯选集》（第1卷），北京：人民出版社，1995年，第254页。

{4}潘锦棠：《北京市女大学生就业供求意向调查分析》，《北京社会科学》2004年第3期。

{5}劳动保障部公布近年来我国社会保险事业基本情况：中央政府网站http：//www.gov.cn/gzdt/2007-11/29/content_820307.htm，2007年11月29日。

{6}2007年劳动和社会保障事业发展统计公报。

{7}2000～2007年劳动和社会保障事业发展统计公报。

{8}《中国医疗保险》2011年4期。

{9}劳动和社会保障部《2013年全国社会保险情况》。

{10}{12}《入托难至少持续五年》，《中国经济时报》2010 年7月22日第011版。

{11}未公开发表。

{13}《我国民办养老机构现状调查 老龄产业亟待扶植》，新华网，http：//news.sina.com.cn/c/2006-12-05/075811701977.shtml，2006年16月5日。

{14}课题组：《第三期中国妇女地位调查主要数据报告》，《妇女研究论丛》2011年第6期。

{15}{16}（美）戴维·伊斯顿：《政治体系：政治学状况研究》，马清槐译，北京：商务印书馆1993年版第123页，第114页。

Protecting Womens Equal Employment Right Through Public Family Policies

PAN Jin-tang

Abstract：The principle of Equal employment right for male and female involves equal competition between men and women in labor market while compensating for female interest by family policy in the public sphere. In present China，we can do the following to promote equal employment right for women through public family policies： speeding up extending maternity insurance coverage，pooling or subsidizing the cost of labor protection for working women，establishing pubic-funded kindergartens，setting up public nursing homes，and prohibiting employers from rejecting female workers on grounds of their pregnancy. The first two will encourage employers' demand for women employees，the next two aim at reducing the burden of housework and increasing supply of women laborers，and the last one suggests improving relevant legislation. So long as public policies are improved and gender discrimination is excluded，the inequalities still existing in employment can be acceptable.

Key words：female employment；equal employment for male and female；family policy

（责任编校：文 泉）