新型城镇化背景下川东中小城市人口本地城镇化研究——以开江县为例

杨 柳 谢 姣 YANG Liu, XIE Jiao

新型城镇化背景下川东中小城市人口本地城镇化研究
——以开江县为例

杨 柳 谢 姣 YANG Liu, XIE Jiao

人的城镇化是新型城镇化的根本，本文着眼于新型城镇化背景下的川东中小城市人口流动态势，总结本地城镇化的特征与路径。以四川省开江县人口本地城镇化为例，从特征与问题“表”“里”两方面对开江县人口流动过程中的人口转移、产业集聚进行实证研究，分析了川东中小城市人口本地城镇化面临的经济发展缓慢和人口大量外流，资金缺乏而难以支撑相当数量人口的本地城镇化等主要问题。结合这些问题，对新时期川东中小城市人口“本地城镇化”的路径展开论述，探索出主承载地选择、层次引导和次区域引导等多种方式相结合的路径。

本地城镇化；新型城镇化；回流；中小城市

0 引 言

改革开放以来，大量农村人口流入东部发达城市寻找就业机会，它在一定程度上促进了我国的城市化进程，但是也带来很多问题。外流人口大部分存在半城镇化状态，没有享受到与城镇人口均等的保障；人口大量的异地化，造成当地人力资源流失，农村空巢现象严重；流入人口给大城市带来资源环境压力，引发交通拥堵，环境污染，人口爆炸等问题。2012年11月，党的“十八大”报告提出新型城镇化，跟传统城镇化相比，它更加重视城镇化质量，强调适度和健康的城镇化发展速度，其目标为“适度的城镇化增速”、“投资环境的改善”和“人居环境质量的提升”、“实现人的城镇化”。本文研究的本地城镇化是区别于异地城镇化的另一种人口流转方式，它不仅可以缓解异地城镇化带来的问题，也符合新型城镇化的目标指向，对于城镇化问题的研究具有重要的意义。

1 人口本地城镇化的定义及必要性

1.1 人口本地城镇化的定义

传统意义上，我们把本区域（一定的行政辖区)内的人口就地城镇化称为本地城镇化，而把迁居至本行政区域外，从事非农业生产的人口城镇化称为异地城镇化[1]（图1）。本文探讨的本地城镇化是指外出打工以及在家务农的人口以中小城镇为依托，通过发展生产和增加收入，开展社会事业，在当地所属的县镇级城市实现城镇化的过程。它是一种“既不离土也不离乡”的城镇化，因而有人将其称之为“新型城镇化的第三条道路”。

图1 本地城镇化与异地城镇化图示Fig.1 the graph of local urbanization and remote urbanization

表1 不幸福与幸福新生代流动人口比重Tab.1 the proportion of the happy and the unhappy in the new generation of floating population

目前关于人口本地城镇化的研究文献比较少，研究还不是很深入。但是国家新型城镇化政策的提出及我国城镇化现状激发了人们对本地城镇化的关注。

1.2 推进人口本地城镇化的必要性

1.2.1 人口的本地城镇化是新型城镇化的重要抓手

党十八大强调新型城镇化是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。同时中央城镇化工作会议提出全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。新型城镇化要求今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题［2］，其中提到促进约1亿农业转移人口落户城镇。引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，解决的人群是现在还在农村的人口，特别是在城镇化水平相对落后的中西部地区的人推进这个群体的就近城镇化，将促进全国城镇化的均衡发展。

根据新型城镇化道路的发展方向，未来一段时间内城镇化水平需进一步提升，城镇化过程不仅要注重速度，更要体现质量，真正实现人民的市民化。而中西部地区城镇化将成为接下来的重点和难点，通过就近城镇化的方式来推进不仅符合中西部城市的特点，也为中西部城市的发展提供了劳动力和市场。新型城镇化为人口的本地城镇化提供了政策上的支持，而推进人口本地城镇化也符合新型城镇化的要求。

1.2.2 异地城镇化不可持续，引发的很多社会问题亟待解决

从宏观环境看，目前外来人口集聚的沿海大都市生活成本上升、交通拥挤、环境污染、竞争加剧等不利的生活因素日益增多，大城市的城市病初现端倪并在不断恶化，大城市的吸纳能力达到饱和。随着内外部环境和条件的深刻变化，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段［3］。

从人们的思想观念转变和幸福感角度出发，大部分进入大城市的那些来自下一级城市的人们，在居住就业、社会行为和社会心理等层面尚未完全融入城市，绝大部分无法享受城市给予的各项保障，在城市中的归宿感很差［4］。同时农民大举进城造成农村大量留守老人和留守儿童的形成，各处一地的夫妻之间常年不见面，家庭的归宿感很弱，农村土地资源浪费，新农村建设缺乏主力军，一些地方甚至出现了空心村现象。新一代流动人口的幸福感与很多因素相关，其中影响最大的是流动距离、是否与家庭同住和婚姻状况［5］。由此可知新一代流动人口①更加注重家庭观念和家乡情结。这也为人口的本地城镇化提供了基础支撑（表1）。

1.2.3 本地城镇化能缓解劳动力供不应求的困境

随着我国农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，劳动力市场锐减，劳动力成本在不断增加。现在企业常出现劳工荒现象，导致技术浪费。据统计，2013年全国农民工总量近2.7亿人，国家统计局解读报告时说，“近年农民工总量增长有两个特点。一是就地就近转移成为新特点，本地农民工增长无论数量还是速度都快于外出农民工；二是农民工总量增速持续回落。”［6］

中西部新一轮工业化热潮，为中西部农村的剩余劳动力提供了大量位于县城的就业机会。由于在异地的农民工多从事制造业、建筑业、低端社会服务业等劳动密集型工作，劳动收人的地域性差异不大，返乡既可以获得相似的收人，又可以照顾家庭；同时中央政府强调的“三农”政策，以及地方政府在城乡统筹方面的努力，将有效改善乡镇的公共服务水平及人居环境，从而提升对流出人口的返乡吸引力；最后，相对东部地区，中西部城乡间的体制性区隔较易消减。这些因素都将导致中西部地区可能迎来大量的人口回流。

2 川东中小城市概况及人口流动特点

2.1 川东中小城市概况

川东地区主要包括四川东部的达州、广安和巴中三市，北与甘肃、陕西省接壤，东与重庆市相连，西抵南充、广元市，南临资阳市，川东地区中小城市是指这三个市下属区、县级城市（图2）。该区经济发展水平基本相近，是四川省欠发达但经济发展潜力较大的区域。川东地区中小城市居民生活水平处于缓慢发展的状态，而由此带来的城市发展变化同样是缓慢的，城市结构、形态变化都是旧城、老城的简单延伸，没有比较明显的突变。川东地区的中小城市都具有悠久的历史，属于传统的农业大县，人口众多。根据2013年四川统计年鉴数据分析，四川省100万人口大县共有22个，其中川东地区就有10个，占了45%的比例。

图2 川东中小城市区位图Fig.2 the location map of medium and small cities in eastern Sichuan

图3 川东中小城市2000—2010年外迁人口Fig.3 the external migration of the population of medium and small cities in eastern Sichuan during 2000-2010

2.2 川东中小城市人口流动特点

川东地区中小城市历来人口外流严重，户籍人口与常住人口差值逐年拉大，其中以人口基数偏大、挨近区域中心城区的广安市各县最为典型，异地城镇化比重较高［7］（图3）。但是人口流出的增速在迅速减缓，外出人口数量正趋近一个相对稳定的底线数值。在剩余劳动力转移输出处于结构性拐点的关键时期，川东地区应承接好不断回流的人口，在城市规划空间结构和路径选择上有所对接。

人口流动以跨省流出为主，流向多集中在省内大中城市和东部沿海地区（图4）。从性别构成看，男性多于女性，男性流动人口占流动人口总数的56%。从年龄构成上看，流动人口中、青年占绝大部分，16~45岁占了71%，可见年龄偏年轻是流动人口最突出的特征之一。从教育程度看，初中及以下受教育程度人口超过一半，大专及以上的仅占了9%，可见外出流动人口教育程度普遍偏低。从职业构成看，以传统制造业为主，主要包括建筑、电子、纺织等行业，但是在省内流动人口中，从事商业、服务业人员所占比例最高，选择种植业的人很少（图5）。

3 川东中小城市人口本地城镇化特征

3.1 异地城镇化为主，本地城镇化为辅，城镇化质量有待提高

川东中小城市在人口流动过程中，都呈现一定的共性（除达州市通川区外）：户籍人口持续增长，常住人口持续下降，与户籍人口差值逐年拉大，人口外流严重［8］。其中以人口基数偏大、挨近区域中心城区的广安市各县最为典型。根据五普和六普数据，2000—2010年，川东地区中小城市流动人口从217.5万人增加到546.54万人，可见川东中小城市异地城镇化比重较大，本地城镇化占比较小。

3.2 川东中小城市人口聚集度特点

3.2.1 川东中小城市人口聚集的空间格局特点

图4 2010年川东各地区流动人口分布图Fig.4 the floating population distribution of regions in eastern Sichuan in 2010

图5 川东中小城市流动人口构成特点Fig.5 the structural features of floating population in medium and small cities in eastern Sichuan

川东中小城市人口空间聚集特点可以用某一地区以占川东1%的国土面积上集聚的川东地区人口的比重（%）来表示，与人口丰度具有同等的价值涵义，反映的是一个地区的人口相对于川东地区人口的集聚程度，其计算公式如下：

图6 川东中小城市人口空间聚集特点Fig.6 the spatial aggregation features of population in medium and small cities in eastern Sichuan

其中式中：JJDi是i市、县、镇的人口集聚度；Pi是i市、县、镇的人口数量（人）；Ai是i市、县、镇的土地面积（km2）；An是川东地区土地面积（km2）；Pn是川东地区总人口（人）［9］。

川东地区中小城市人口密集区主要分布于各市所属州，包括广安区和巴州区、通川区，人口聚集度在2.0左右（表2）。人口均值区分布于离市中心较近的县，人口稀疏区分布于离市中心较远并且交通闭塞的区域［10］。综上可以判断出川东中小城市人口在空间上呈现点状或点轴式聚集状态，并且人口集聚度的大小与研究区域到中心城市的距离长短成反比（图6）。

3.2.2 川东地区人口集聚时间演变特点

根据川东地区2000年与2010年常住人口对比可知，随时间的推移，川东地区乡村人口大幅度减少，而城镇人口增加；转移到地级和县乡镇级城市人口都有所增加，但是县乡镇级城市增长幅度更大（表3）。可见川东地区未来人口转移主要承载地是县级城市和部分乡镇级地区。

3.3 劳动输出减缓，人口回流意愿强烈，本地城镇化潜力巨大

我国劳动年龄人口已于2012年出现了绝对下降，人口红利的拐点已到。东部发达省市进一步扩大吸纳外来劳动力的可能性很小，全国东、中、西部的流动人口分布也显示出类似的趋势，西部的流动人口已经开始回升［11］。继去年四川省农村劳动力省外输出首次出现减少后，全省转移输出的2106.77万农村劳动力中，省内转移人数达1091.66万人，省外输出1012.19万人，省内输出首超省外。

在新型城镇化的引领下，受政策导向、户籍制度、家乡情结、生活习俗和定居成本的影响，川东中小城市外出务工人员绝大部分选择返回原籍。首先外出人口大部分保留了原始户籍，只是暂时迁移到外地，每当大型节庆假日，这部分流动人口就大量回迁。其次近年来川东经济发展速度很快，国民经济生产总值年平均增长率为12%左右，规划期内社会经济的快速发展和产业的集聚对流动的人口产生了巨大的吸引力［12］。试想若川东中小城市流动人口分时间分层析以不同的方式回到本地，这将为人口本地城镇化提供巨大潜力（图7）。

4 人口本地城镇化面临的问题——以开江县为例

4.1 财政收入难以支撑人口市民化

中西部地区相较东部地区落后，对人口的吸纳能力不足。试想如果将中西部农村人口吸纳入所属的中小城市，或者将异地实现城镇化的人口回流到本地中小城市，那么政府需要多少经济、财力、五险一金、住房、教育等保障来支撑？

农民工转户的人均成本是10万多元（按15万元计算）［13］，那么我国2亿多农民工转户需将近30万亿元资金。开江县2010年中心城区人口数为11万人，根据城市总体规划，远期（2030年）需要达到28万人。换言之，开江县在20年里将有17万的农民成为城市人口，那么在这20年里，开江县需要承担这些人口城镇化的金额大概是250亿元。而根据开江县的财政经济状况，2010年开江县GDP总值为61.8亿元，近年来开江县国民经济总量水平一直保持着较高的增长速度，近几年增速趋于稳定，基本在13%左右。在此，以开江县2010年的GDP为基数，根据GDP增长预测法和三次产业增长率法综合预测出开江县未来各年GDP值，由此可知，在2030年开江县GDP总量为780亿元（表4）。

分析开江县能够提供应用于公服的财政支出，运用层次分析法（AHP）选取人口本地城镇化过程可能要提供的配套服务预算，最终确定财政支出项目包括：一般公共服务、公共安全、教育、社会保障和就业、商业服务业和其他，2012年开江县应用于这部分公服的支出大概是15.8亿元，占总收入的20%左右。所以按此比例计算，2030年开江县应用于公服的预算支出为156亿元，跟承担实现农村人口城镇化的所需要的250亿元还有很大的差距（表5）。

表2 川东地区2010年人口聚集度统计（各区县横向比较）Tab.2 the statistics of population aggregation of eastern Sichuan in 2010 (the horizontal comparison of each county)

表3 川东地区人口集聚时间演变特点Tab.3 the evolution features of the population aggregation over time in eastern Sichuan

图7 川东中小城市人口发展态势分阶段预测图Fig.7 the grading prognostic map of population development trend in medium and small cities in eastern Sichuan

表4 开江县未来各年GDP的综合预测值Tab.4 the comprehensive predict value of each year’s GDP in the future in Kaijiang County

表5 2012年开江县一般预算支出统计Tab.5 the general budget expenditure statistics of Kaijiang County in 2012

4.2 就业岗位不足，产业层次低

产业发展弱且困难重重，社会服务能力差，空间环境不佳等，是西部欠发达地区小城镇发展的普遍状况［14］。2011年开江县国内生产总值为75.36亿元，人均经济水平低于全国和四川省平均水平，略低于达州市平均水平，在周边地区中虽处于稍领先的地位。但是就经济总量而言，开江在周边6县中处于最低水平，按照H·钱纳里人均经济总量与经济发展阶段划分理论，可以判断开江县国民经济总体发展水平处于初级工业化阶段。

根据开江县目前的产业发展现状可知，开江县的工业发展仍然是以煤炭、天然气等基础资源的采掘和加工再生产工业为主，同时发展以农产品为原料的加工型轻工业。2010年开江工业化率为37.47%，远低于全国平均水平48%。工业经济结构仍属资源依赖型，生产粗放，技术落后，而且比较松散，以当前开江县的产业结构来看，所提供于在本地实现城镇化的人口的就业岗位还远远不足。

5 新型城镇化背景下人口本地城镇化的路径选择

川东中小城市长时间的人口外流，对人口的吸引力较弱。但是随着近年沿海劳动力市场的缩水、内地劳动力市场的崛起以及新型城镇化的政策背景，川东地区人口外流速度减缓，人口回流趋势明显，因此在新型城镇化背景下思考如何在规划上对接回流人口，引导人口本地城镇化具有重要的意义。根据川东地区人口流动特点及人口本地城镇化面临的问题，提出了在新型城镇化背景下解决人口本地城镇化的路径：主承载地选择和引导方式选择［15］。

5.1 主承载地的选择

川东中小城市人口承载地主要包括：大城市、地级城市、县级城市和乡镇级城市。根据上文分析可知，由于川东地区地形条件和区位特点，人口空间集聚特点呈现点状或点轴状分布，即以川东地区各市属州城市为中心，随着到中心城市的距离圈层式向外递减；人口时间演变的特点是随着时间的推进，川东地区人口呈现沿海大城市—地级城市—县级城市—乡镇集城市逐渐回流的状态。因此判断县级城市和部分乡镇集城市将成为川东地区未来人口本地城镇化的主要承载地。首先，大城市因为人口容量的控制和对人口素质要求较高，吸引度在不断下降；其次，人口回流与农村人口进城的路线交汇点就在县级城市和乡镇级城市。

5.2 引导方式的选择

5.2.1 层次引导法

根据川东中小城市各自产业发展状况，分层次引导人口的本地城镇化。首先是产业发展较好的中小城市，因为经济基础扎实，城市就业、住房、教育等方面都有所保障，所以可以通过加速实现工业化，扩大剩余劳动力就业载体和提供创业的机会吸引人口。同时，许多农民工经过打工实践，在外开阔了眼界，掌握了本领和技术，积累了资本，接受了现代城市中创业观念的熏陶，具有饱满的创业激情，其中的一部分已经成为精英农民工返回农村，通过“进城打工学习—回流创业实践”模式，这类农民工成为城镇经济的“助推器”。

其次是产业发展不足的中小城市，因为政府资金无法支持相当数量的人口回流，且回流到所在中小城市的人口没有足够的保障，人们就不太愿意马上回城。针对这种情况采取“半转移”形式和兼业经营或者逐步回流方式。即没有完全离开农业或农场，而是采取兼业式“离土不离乡”的折中方式。在本省或者附近省内大城市务工的农民，流向本区域城市与农村的中间状态——小城镇的状态，即向流出地附近的经济次发达、生活成本相对较低的、与流出前生活状态相对接近的地区回流，或者是在离家乡较远的沿海大城市的人民，先回流到本省城市，再回流到当地中小城市的过程。

5.2.2 次区域引导法

根据中小城市与区域中心城市的距离关系，对中小城市交通区位、设施配套影响及大城市对周边地区辐射效应，离区域中心城市较近的中小城市发展条件更优，可利用这种关系，对西部中小城市人口的本地城镇化采取分区域引导法。首先离区域中心城市较近的中小城市一般基础较好、潜力大，可以通过吸引边远贫困地区农民和分解大城人口压力的方式实现该区域本地城镇化，比如四川省人口分布形成以成都为中心，沿交通轴线城市分布格局，人口主要分布在交通方便、经济发展水平较高的城市。

图8 本地城镇化次区域引导方法Fig.8 the guidance methods of sub-region during local urbanization

其次是离区域中心城市较远的中小城市，没有享受到大城市的带动效应，同时交通闭塞，设施简陋，城镇发展较缓慢，针对这类中小城市，需要通过发展城市产业、降低城市生活成本、补充基本的配套设施来吸引人口的本地城镇化，主要对象是城市周边的农村居民以及属于该地区在外打工但是有家乡情结的人民（图8）。

6 结 论

川东地区长期的人口外流，导致了劳动力大量流失、地方产业动力不足、农村空巢等问题。川东中小城市当前以异地城镇化为主，本地城镇化为辅。川东地区适度的异地城镇化有助于缩小区域经济差异，让人口流向岗位充足的地区，弥补地区间的劳动力不平衡，促进城乡之间生产要素和资源的合理流动。根据本文分析，即使在新型城镇化背景及人口回流趋势的前提下，川东地区也不可能立即实现人口的本地城镇化，主要是因为长期的异地城镇化流失了大量的劳动力，如果将这些外流人口全部吸纳回本地，政府财政难以支撑这些人口的市民化；另一方面，川东中小城市产业层次较低，就业岗位不足。因此川东中小城市需通过“异地城镇化+本地城镇化”和“逐步回流”的方式实现人口的本地城镇化，即一部分人继续异地城镇化，一部分人通过“沿海大城市—省会城市—地级城市—县级城市（乡镇级城市）”逐步回流和“偏远农村—般乡镇—中心镇—县级城市”两条路线实现人口的本地城镇化。

注释：

① 新生代农民工是指90后一代的人群，他们虽然生长在农村，但早早进入社会，他们游离于城市和乡村之间，生活在别处。他们已经作为中国生产制造业一线工人的替代，大量地从农村涌入城市，活跃并流动在国内大型生产制造业的前线。

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图片来源：

图1：黄亚平, 陈瞻, 谢来荣. 新型城镇化背景下异地城镇化的特点及趋势[J]. 城市发展研究, 2011, 18(08): 11-12.

图2-8：作者整理绘制

表1：刘谦, 邹湘江. “是否更幸福”——有关新生代流动人口生活感受的定量与定性尝试性分析[J]. 社会理论与社会建设. 2013, 15(05): 47-55.

表2-3：作者整理绘制

表4：开江县总体规划

表5：开江县2012年经济手册

（编辑：曾引）

The Study of Local Urbanization of Medium and Small Towns in Eastern Sichuan Under the Background of the New Urbanization— Taking Kaijiang County as an Example

The urbanization is fundamental in the process of new urbanization. This paper looks at the trend of population mobility under the background of new urbanization, and summarizes the characteristics of local urbanization and approaches. The paper then takes Kaijiang County of Sichuan Province as an example to conduct empirical research on migration of population and industrial agglomeration in the two aspects of characteristics and problems, and analyzes the main issues faced by medium and small cities in eastern Sichuan in the process of local urbanization such as slow economy, outflow of population and lack of fund, etc. Aiming at these problems, the paper discusses the route of “local urbanization” in medium and small cities of eastern Sichuan, and explores a route combined with the choice of main spot, level guidance, sub-regional guidance and other multiple patterns.

Local Urbanization; New Urbanization; Return Migration; Medium and Small Cities

10.13791/j.cnki.hsfwest.20150220

杨柳, 谢姣. 新型城镇化背景下川东中小城市人口本地城镇化研究——以开江县为例[J]. 西部人居环境学刊, 2015, 30(02): 103-108.

TU984

B

2095-6304(2015)02-0103-06

杨 柳： 重庆大学建筑与城市规划学院，山地城镇建设与新技术教育部重点实验室，副教授，254068465@qq.com

谢 姣： 重庆大学建筑与城市规划学院，硕士研究生

2014-10-21