我国城市蔓延的动力机制

应 文 吴挺可 YING Wen, WU Tingke

我国城市蔓延的动力机制

应 文 吴挺可 YING Wen, WU Tingke

我国城市蔓延的动力机制与发达国家有一定差异。人口增长、经济发展、机动交通和信息技术的发展引起了城市空间的快速扩张。当城市空间的扩张缺乏有效的规范和引导，导致土地利用效率低下时，城市空间就会进入一种无序蔓延的发展状态。而我国城市蔓延问题的根源应当归结于政策制度的缺陷。因此，城市蔓延的控制重在土地的集约化利用和政策制度的完善。

城市蔓延；动力机制；政策制度

0 引 言

城市蔓延（Urban Sprawl）现象率先出现在发达国家，自20世纪60年代以来引起了西方社会的普遍关注。“城市蔓延”这个词最早是在1958年由美国学者威廉·怀特（William H. Whyte）提出的[1]。其后，国外又有许多学者对“城市蔓延”的概念提出了自己的看法，但一直没有权威的、统一的定义。总的来说，城市蔓延是一种缺乏理性的发展模式，包含城市及其郊区的向外扩张、农用地的低密度开发、中心城市的去中心化等一系列问题。这种类型的城市增长所引发的后果可以归纳为：（1）城市中心区域的衰退；（2）对私人小汽车的依赖，随之而来的是机动车行驶路程的增长、交通堵塞以及空气质量的恶化；（3）大城市地区内部及近郊开敞空间和风景名胜区的减少[2]。欧美国家提出并贯彻实施了一系列控制城市蔓延的政策，例如城市中心区的复兴、城市增长边界的设定等[3]。

20世纪80年代后，伴随我国城镇化进程的加快和城市经济的快速增长，部分城市边缘区的土地开发失控，建设用地开始呈现出“外延式”的城市化空间进程。以北京、杭州、南京等特大城市为代表，城市空间出现“摊大饼”式的不断向外围蔓延的现象[4-6]。

国内学术界对于蔓延及其控制的研究涉足较晚，自2000年后才逐渐增多。大部分学者的研究仍处在理论探索阶段，也有不少学者致力于我国各大城市蔓延现象的实证研究，而对于城市蔓延动力机制的研究偏少，自2005年后才陆续有学者专门针对我国城市蔓延的动力机制进行系统的理论分析或实证研究。我国的城镇化阶段、经济发展状况、土地所有制基础、市场化程度等都与发达国家有很大差异，因此我国的城市蔓延具有不同于西方发达国家的成因。研究我国城市蔓延问题的动力机制，必须综合考虑城市发展的实际情况和宏观背景，这对于引导我国城镇化走上正常轨道具有实践指导意义。

1 城市蔓延的重要驱动力：人口增长与经济发展

人口的快速增长与经济的高速发展是我国城市蔓延动力机制区别于发达国家最大的不同点之一。我国城镇化进程正处于加速发展阶段，国民经济也一直保持着快速增长的势头。城镇人口增长与经济发展需要城市空间的支撑，这无疑会引起城市空间的扩张。如果城市空间的扩张缺乏有效的规范与引导导致土地的非集约化利用，就会引起城市空间的过度扩张,即城市蔓延现象的发生。因此，人口增长与经济发展给我国的城市蔓延提供了重要的驱动力。

1.1 城镇人口的快速增长

较低的城镇化水平和较高的城镇化速度是我国城市蔓延背景区别于西方发达国家最大的不同之一。发达国家的城市人口已保持稳定，城市蔓延表现为收入较高的人群为了追求更好的生活环境而自主地向郊区迁徙，因此通常伴随着去中心化（Decentralization）。我国现阶段的城市蔓延并不是郊区化的结果，大量的就业机会和完善的基础设施配套使得中心城区依然是大部分中国人的居住首选[7]。城乡就业收入的差距和生活水平的差距吸引了大量的农村人口向城市转移。自20世纪90年代以后，我国逐渐实行的户籍制度改革更是增强了农村居民进入城市的流动性。因此中国的城市空间扩展是为了满足快速城镇化进程中不断增加的城市人口对城市空间的需求。迅速增长的城市人口是我国城市蔓延重要的驱动力。

黄晓军[8]等、孙平军[9]等分别通过相关性分析和回归分析证明了人口增长与城市蔓延的密切联系。然而，相比较发达国家，我国城镇化率较低，并且正处在大规模、迅速的城镇化阶段，与城镇化速度相协调的城市建设用地扩张可以看作是正常的城镇化进程[10]。城镇人口的增加带来了对住房、公共设施、交通等基础设施的需求，推动了城市住宅、商业、道路等设施的建设。城镇人口的增长引起了城市空间的向外扩张，给我国的城市蔓延提供了最初的驱动力。但我国的城市蔓延重点应该体现在城市土地的低效利用，应当是与城市人口增长速度不协调的城市用地的过度扩张。从2003年到2012年间，以3年为一个时间段，我国建成区面积的增长率一直快于我国城镇人口的增长率（表1）。这说明我国城镇化进程推动的城市空间扩展并没有得到有效的引导与控制，城市空间利用效率的低下导致了城市蔓延的发生。

表1 2003—2012年我国城市建成区面积与城镇人口增长情况Tab.1 the growth of urban built-up area and population of China during 2003-2012

截止2012年底，我国的城镇化率为52.6%，仍处于城市化加速期[11]。随着越来越多的人移居到城市，我国的城市建成区面积会持续而快速地增长下去。因此，如何引导快速城镇化进程下土地的高效集约利用，以防止无序蔓延现象的发生，是我国未来的可持续发展所必须应对的问题。

1.2 经济的高速发展

我国很多学者都通过案例研究论证了经济发展与城市蔓延的密切联系[9，12-13]。城市空间是城市经济发展的载体，经济的发展使得城市对土地的需求日益增长，带来了城市空间的显著扩展。一方面，工业化是城市化的基本动力，工业化进程中的产业集聚促进了城市用地的扩张。工业革命以来，工业化作为城市经济发展的主要内容，带动各种生产要素向城市集中。同时，因集聚效应和规模效应，工业门类逐渐增多，生产规模不断扩大，带来了城市用地规模的扩大与城市空间的扩展。

另一方面，经济发展中的产业结构转型也会促进城市用地的扩张。城市产业结构由以第二产业占主要比重逐渐演变为以第三产业为主。在这种情况下，迫于城市中心地租上涨的压力，城区工业企业纷纷向外迁至郊区，以降低生产成本。工业用地由服务业用地取代，随之而来的是居住区与基础设施的配套建设，带动了城市空间的扩展。

也有学者在分析城市蔓延动力机制的同时定性分析了外围郊区房地产开发对城市蔓延的带动作用[8，12-14]。我国的房地产业经历了30多年的发展，热点地区已经从最初经济发达的南部沿海城市（海南、广州、珠海等）向全国范围内各大中城市蔓延。房地产业蓬勃稳定发展的态势为我国的经济发展做出了巨大的贡献，成为国民经济的支柱产业。我国房地产开发投资总额一直呈稳步上升的趋势，这十年来占据了全社会固定资产投资的近五分之一（表2）。然而，房地产市场的持续“过热”表现为以实体建筑的形式不断推动着城市蔓延。城市边缘地带的大规模住宅建设项目开发占用了农业用地，对自然生态环境产生了强烈的冲击，造成了土地资源的浪费。

表2 2003—2012年我国房地产开发投资情况Tab.2 real estate investments of China during 2003-2012

表3 2003—2012年人均道路面积Tab.3 road area per capita during 2003-2012

表4 2003—2012年城镇居民家庭平均每百户拥有家用汽车Tab.4 car ownership per hundred urban households during 2003-2012

2 城市蔓延的催化剂：机动交通和信息技术的发展

小汽车是工业时代的产物，信息技术是信息时代的产物。机动交通和信息技术的发展是我国与西方发达国家城市蔓延动因所共有的一点，不具有明显的“中国特色”。

机动交通和信息技术的发展深刻改变了城市的形态结构，城市空间扩张的动力被大大激活，是蔓延发生的催化剂。然而，我国外延式的建设发展道路造成了低下的城镇土地利用效率，这才是城市蔓延的根源所在。

2.1 机动交通的发展

交通方式与城市形态之间有密切的关系。通过改变土地的可达性，交通方式塑造了城市的形态。政府对于城市道路建设的投入和机动车保有量的增加是我国城市蔓延的重要因素。不断向外延伸的道路扩大了通行范围。小汽车的普及使用，大大地改变了居民的出行方式，重新定义了城市的边界。我国对于城市道路建设的强度逐渐加大，道路长度在2003年仅为20.8万公里，持续增长至2012年达到32.7万公里。2003年到2012年，我国人均道路面积保持逐年上涨的趋势（表3）。另外，全国城镇居民家庭平均每百户拥有家用汽车的数量也明显增长，从2003年平均百户拥有1.36辆到2012年平均百户拥有21.54辆（表4）。

私人小汽车的保有量与城市空间的扩张存在相互作用的关系：一方面，随着汽车保有量的增加，人们的出行距离变远，为城市蔓延提供了前提条件；另一方面，随着城市空间向外扩张，企业为降低成本纷纷外迁，外围郊区房地产建设如火如荼，工作、居住等活动的日常出行距离变远，更多的人必须通过购买小汽车来改善通勤条件。

学者刘芳[14]，苏建忠[16]等在对单个城市作案例研究时，均提到了交通对于城市蔓延的作用。交通方式与道路建设无疑会对城市空间结构、城市规模、城市发展的方向起到决定性的作用。然而，值得注意的是，虽然机动化和城市道路建设给城市空间的迅速扩张提供了前提条件，但是并非会必然引起城市空间的低密度或跳跃式发展等一系列城市蔓延问题。低下的土地利用效率和粗放的土地利用方式才是我国城市蔓延问题的症结所在。

2.2 信息技术的发展

20世纪70年代西方信息革命后，人类快速步入信息化社会。20世纪90年代以来，以数字革命为特征、互联网的普及为标志的信息化浪潮更是对人类社会产生了巨大的冲击。信息技术的快速发展使得城市的运行活动和功能结构发生了很大变化，引起城市积聚与扩散模式的转变，带来了城市空间结构的更新与扩展[17-18]。信息技术的发展对于城市空间结构的影响具体表现在以下几个方面。

（1）信息技术逐渐改变了人们的生活、工作方式，促使了人们向郊区或乡村的疏散。电子商务、网上购物等新生事物的出现，使得商家能够在租金便宜的郊区进行物流配送以节约成本，商业机构呈向郊区扩散的趋势；互联网的运用以及电脑、传真机等办公设备在家庭中的普及使得SOHO成为越来越多的人愿意尝试的一种工作方式。SOHO族的工作和生活摆脱了空间距离的约束，他们开始追求在污染较少而环境优美的郊区居住。

（2）信息技术具有强大的渗透力,引起了传统产业的变革，带来了城市各功能区的扩展与更新[17]。信息产业为传统产业提供信息技术、信息内容和信息服务,从而推动传统产业的改造与升级。电子通信及IT技术的发展促进了企业生产基地与管理部门的分离，生产基地向远郊区分散，管理部门向城市中心区集聚。

（3）信息产业本身一般不受区位选择的限制，因此往往选址在交通便利、环境优美、智力资源丰富的地区，引起产业的分散化发展[19]。我国信息产业的大型专业园区建设直接改变了城市的形态。这些园区的建设本身需要空间的承载，促进了大规模农业用地向建设用地的转换，同时带动了生产要素向城市郊区的转移，出现了以信息产业园区带动的城市蔓延模式。

总的来说，信息时代的到来，正如工业化时代的到来一样，必然将会对城市的空间结构产生巨大的影响。信息技术的发展使城市空间的发展突破了以往空间距离的束缚，城市各功能向城市郊区或更远地段扩展，城市形态结构的分散化现象将越来越明显。

（1）心理护理：患者入院后，会由于患处疼痛和活动不便，产生不同程度的急躁和抑郁情绪，严重影响了患者病情的治疗。因此，护理人员要以亲和的态度，像对待亲人般对待病人，与患者多进行沟通和交流，了解每一个患者的需求，安抚患者的情绪。

3 城市蔓延的根源：政策制度的缺陷

政策制度的缺陷是我国城市蔓延问题的根源。土地制度的缺陷与城市规划监管和实施的不力使得土地中蕴涵的巨大经济利益成为各方主体竞相追逐的对象。地方政府为了形象工程和快速赚取土地出让收益，大规模“圈地”征地。开发商为了房地产行业的巨大利润在城市的外围郊区盲目开发建设，占用耕地。这些都使得我国“土地城镇化”的速度过快过猛，城镇建设用地利用效率低下，城市蔓延及其带来的一系列恶果就产生了。

3.1 土地制度的缺陷

土地制度的缺陷造成了中国城市蔓延的动力机制与发达国家有实质性的区别。可以这么说，欧美国家的“交通导向”城市蔓延是汽车革命的结果，而我国“土地导向”的城市蔓延的内在动力则是土地制度的缺陷[20]。

1988 年《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，标志着我国城市土地的有偿使用和市场化交易的开始。城市土地归国家所有，土地使用权走向市场化交易。而农村土地只有通过“国家征用”这条唯一的合法途径转为城市国有建设用地，才能在土地一级市场上交易。地方政府通过低价征用农村集体土地，高价在土地一级市场中出让给开发商获取财政收入。这一过程中可以获得的巨大利润大大激发了政府出让土地的行为，大量农村集体土地被征用于开发建设，加剧了城市蔓延。

我国学者很多都从“土地制度”的视角出发分析城市蔓延产生的动力机制，并将城市蔓延的根源归结为“土地政策制度”的缺陷。张庭伟[10]（Tingwei Zhang）认为，土地市场出现后，新的税收分配政策使得地方政府希望通过出让土地使用权获得财政收入，同时，经济体制改革后权力的下放赋予了地方政府对于土地利用和地方财政的决策权。人口增长对于住宅用地的需求以及外商投资对于项目用地的需求使得城市土地的需求呈现较快的增长。市场需求和地方政府的意愿使得更多的农业用地被转换为城市用地，最终导致了城市蔓延。洪世键和张京祥[21]指出，在土地使用制度改革后形成的双重“二元化”土地市场结构是我国城市空间扩张的主要原因。一方面，地方政府在征收农村集体土地转为城市建设用地的过程中获得的巨大收益推动了以“开发区”为代表的“圈地式”土地开发热潮；另一方面，农民集体以及通过划拨方式获得土地的国有单位为了获得农用地非农化及建设用地流转增值的巨大收益，形成了土地交易的“黑市”，也对我国城市空间扩展产生了实质性影响。

3.2 城市规划的导向作用以及管理的不完善

3.2.1 城市规划的导向作用

城市规划作为一项重要的公共政策，应当是公共价值的体现。但我国的城市规划公共性缺失，很大程度上仅仅是表达了政府部门的意志，成为了地方政府推动当地经济发展、树立政绩工程的工具。许多城市提出了不符合城市发展规律的发展目标，要求按照现有人口和产业规模的两倍乃至三倍、四倍进行规划。这种“筑巢引凤”的城市发展模式是很难达到预期效果的，造成了城市基础设施的浪费。

城市边缘地带以各种形式出现的大型项目（开发区、新城、大学城等）作为地方政府带动当地经济发展的手段，造成了城市用地的扩展。这些新的项目往往都有国家权力参与运作，很大程度上体现了政府部门的意志。据统计，改革开放以来，中国先后批准设立了1800多家开发区，这些开发区产值比重大多占到了各城市工业产值比重的40%左右，对城市经济发展起到了巨大的推动作用[22]。建设项目的选址通常在远离城市建成区的耕地，其集聚效应能够吸引大量的人口，加剧了城市空间的无序扩张和城市蔓延。

3.2.2 城市规划管理的不完善

城市规划管理制度的不完善导致城市规划管理上的混乱和城市建设的混乱。

一方面，部门之间的职能互相交叉和重叠,相关法律衔接不够，甚至相互矛盾，影响城市规划的执行。城市总体规划与土地利用总体规划、区域规划等其他相关规划的编制和实施衔接不够，使得土地利用总体规划中的耕地保护目标经常得不到保障。

另一方面，缺乏统一的标准来审批规划方案，甚至出现没有规划就审批项目的情况，或者连规划本身都没有通过法定途径审批。城市规划被行政主管部门随意变动，变更频繁。这些都使得规划缺乏制度化和法制化的管理，易受到各种外部因素的干扰，出现了很多无视土地利用规划、盲目占用耕地的现象。城市建设混乱无序，耕地资源严重流失，加剧了城市无序蔓延的发生。

4 结 语

城市蔓延并不等同于城市空间扩张。实际上，“蔓延”这个词本身就是一个表明态度的词。这种态度也几乎一直是一种消极的态度[23]。因此，用“蔓延”来形容城市的发展状态，就足以说明城市蔓延是缺乏理性的。

在我国经济发展、城镇化加速的宏观环境下，分辨理性的城市空间扩张与城市空间的过度蔓延是非常重要的。城镇化进程中的人口迁移和经济增长是城市蔓延最初的驱动力，毫无疑问会引起城市空间的扩张。机动交通和信息技术的发展深刻影响了城市的形态结构，给城市空间的快速扩张提供了前提条件，是蔓延的“催化剂”。然而，如果当城市空间的扩张没有得到有效的规范与引导，城市空间就会进入一种无序蔓延的状态。因此，我国的城市蔓延并不仅体现在城市空间的扩张或建成区面积的增加，关键在于土地的粗放式利用与不集约发展。我国的城市蔓延是与城镇化速度和经济发展速度不相协调的城市空间扩张。

西方国家的城市蔓延是自由市场作用的产物，因此对城市蔓延的控制主要表现为对市场配置城市空间的一种干预[24]。相较于发达国家，我国的城市蔓延问题受政策制度等因素的影响较多。政策制度的缺陷可以说是我国城市蔓延的根源所在。土地制度的缺陷大大推动了利益驱使下的土地开发热潮，城市规划公共性的缺失与管理的不完善使得大规模“圈地”与违规建设的情况普遍存在。

综上所述，我国的城市蔓延控制重在土地利用方式的改善和政策制度的完善，具体应当做好以下几点。

（1）优化土地利用结构，适当提高土地利用的强度，提高土地配置和利用效率，实现由传统的增量扩张向存量优化、集约增效的土地利用方式的转变；

（2）加快土地制度的改革，推进土地市场化管理，在市场化基础上改革征地制度，避免利益驱动的土地开发热潮；

（3）调整规划思路，实现逐渐从增量规划向存量、减量规划的转变；改进规划管理和协调机制，实行公共参与、区域协调、动态规划与规划反馈机制，提高规划的科学性与权威性，积极落实规划的实施。

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图表来源：

表1-4：作者根据《中国统计年鉴》的数据整理绘制

（编辑：袁李姝）

Driving Forces of Urban Sprawl in China

Driving forces of urban sprawl in China are different from that in developed countries. Population growth, economic development, traffic and information technological development lead to rapid expansion of urban space. Lack of effective guidance and standardization of urban land expansion gives rise to low efficiency use of urban land, namely urban sprawl. Moreover, the root of urban sprawl in China is ascribed to the flaws of policy and institution. Therefore, the key point of urban sprawl control in China should be intensification of land use and perfection of policy and institution.

Urban Sprawl; Driving Forces; Policy and Institution

10.13791/j.cnki.hsfwest.20150217

应文, 吴挺可. 我国城市蔓延的动力机制[J]. 西部人居环境学刊, 2015, 30(02): 88-92.

TU-023

B

2095-6304(2015)02-0088-05

应 文： 重庆大学建筑城规学院，山地城镇建设与新技术教育部重点实验室，副教授，510963310@qq.com

吴挺可：重庆大学建筑城规学院，硕士研究生

2014-12-21