广州市城郊村庄发展特征、趋势与规划研究*——以从化赤草村为例

吴晓松 王妙妙 曹小曙 WU Xiaosong, WANG Miaomiao, CAO Xiaoshu

◎城乡规划学

广州市城郊村庄发展特征、趋势与规划研究*
——以从化赤草村为例

吴晓松 王妙妙 曹小曙 WU Xiaosong, WANG Miaomiao, CAO Xiaoshu

我国是一个农业大国，经历了30余年城市建设高峰期，城市经济的迅速发展带动了城市空间的扩展。城市建设对城市郊区村庄冲击很大，设施齐全的商住楼盘与相邻村庄形成强烈反差，解决好农村发展问题刻不容缓。文章总结广州市村庄规划历程，分析村庄特点与规划设计工作内容以及广州城市化进程中城郊村发展趋势，借鉴国外乡村建设的经验，结合从化街口街赤草村村庄规划案例，研究城郊村村庄规划工作中的问题并提出建议，为村庄规划建设实施提供参考。

城市化；城郊村；村庄规划；公用设施

0 引 言

我国是一个农业大国，截止2013年末，我国人口为136072万人，其中城镇人口为73111万人，乡村人口为62961万人，乡村人口占全国总人口的46.27%。自建国以来，我国始终重视农业的发展，从历次的国民经济“五年计划”对农业发展问题的强调程度可知，尤其是第十二个“五年计划”提出强农惠农，加快社会主义新农村建设，推进农业现代化，完善以工促农、以城带乡长效机制；加快发展现代农业，改善农村生产生活条件，完善农村发展体制机制等政策。从我国国情来看，“三农”问题是不可回避的问题，且考虑到我国国民经济与城市化发展水平及未来发展所面临的挑战，必须实现城乡统筹以达到更高层次的发展阶段。我国以农村人口为主导以及农村地域广大等基本国情决定了农村建设研究的重要性。

乡村发展是一个包括政治、经济、社会、文化、环境等诸多方面的多尺度现象，是地理学和社会学、经济学一直关注的重要领域[1]，是目前学术界讨论的焦点。自20世纪90年代发展至今，随着城市化的快速发展与社会经济形势的骤变，伴随着大数据时代的到来，一系列因素引起大城市区域人口、经济、产业、社会、空间、环境、城乡关系等发生重构。但在发展过程中对乡村的重视程度不足，导致乡村发展仍然是一个国际难题。近年来国内外学者对乡村发展的研究内容主要集中在乡村发展政策研究[2-6]、乡村管治模式[7-8]、城乡统筹规划[9-11]、村庄规划编制技术与方法[12-19]、村庄规划编制问题与完善机制[20-21]、公众参与村庄规划决策与协同共治[22-24]、村庄规划后评价[25-26]、村庄规划法治化[27-28]、农村城市化[29-31]等方面，乡村发展研究呈现多视角态势。

随着城市化进入加速时期，乡村发生了巨大的变化，已不再是原来意义上从事单纯个体农业生产的聚落，社会分化使得异质性增强，农村的生产要素面临着分化和重新组合的要求，从分散走向集聚。村庄集聚是村庄空间发展的趋势，但是由于长期以来对村镇规划的忽视，尤其是对于小城镇镇域内部空间组织研究的欠缺，造成现有的村庄规划理论严重滞后于规划实践的发展，实践中往往用简单化的空间集聚模式来处理当今多样化和复杂化的新型农村，缺乏对应村庄建设的融合多学科的深入细致的分析和研究，导致规划实施乏力。因此，必须对此加以深入、细致的研究，推动乡村转型，促进城乡协调发展。这一研究对于建构更为完善的农村发展理论体系，指导农村建设有重要的理论价值和实践意义。本文拓宽研究视角，综合乡村社会学、地理学、经济学等多学科研究视角，立足于农村社会经济文化发展，全面考察村庄结构转型与集聚的背景与机制，探讨城市化加速时期村庄结构转型的一般趋向；研究突破就城市论城市、就乡村论乡村的传统视角的局限，结合规划设计实践，将村庄放入城乡体系中进行整体的研究，同时结合村庄集聚建设实践，从多层面研究市场经济条件下的村庄建设，提出相关政策建议，为我国村庄建设实践和具体管理运作提供可操作的实质性意见，促进农村地区的可持续发展。

1 我国城郊村发展特征与世界各国乡村建设经验

1.1 我国城郊村发展特征

我国农村村庄与城市相比较，农村经济发展滞后，村庄建设发展缓慢，村庄分散在农业生产的土地与自然环境中，人口稀少，充满田园风光；职业结构为单纯的农业生产的农耕劳作，从事农业生产活动的方式为以家庭为单位的传统的田间劳作方式，家族聚居的现象较为明显；工业、商业、金融、文化、教育、医疗及卫生事业的发展水平较低；有文化生活单一、卫生安全较差等显著特点。但在史无前例的城镇化、工业化进程中，发达地区城郊和工商业及旅游发达地区的村庄正在以前所未有的速度朝着“城市中国”狂飙突进[32]。

随着城镇化的快速发展及城市空间扩张，郊区农业用地被用于房地产开发，农民的土地流失，迫使农业劳动力去城市寻求发展，成为城市中简单初级工作与体力劳作的主力军。壮年农业劳动力向城市迁移，服务于城市建设，促进了城市经济的发展。与此同时，农村壮年农业劳动力大量缺失，一些老年劳动力留在农村从事农业生产，导致农村经济发展滞后，农村居住环境呈现破败不堪的景象。城乡差别的加大又导致农村人口向城市迁移，村落住房空置率上升，出现了一些空心村现象。一些占用农村周边用地的房地产开发，均着重于经济利益的追逐，而忽视了从根本上解决农村问题。这种现象体现在教育、住房、社会保障等诸多方面。

在快速城市化进程中，大量“城郊村”被纳入城市拓展区范围，但其社区管理体制和人员管理办法等众多方面均未完全被纳入城市体系，由此成为一种独特的非城非乡的过渡型社区——城郊村，并呈现出独特的边缘性，即城郊村普遍存在介于城市居民自治与农村村民自治的边缘，城乡两种基层群众自治体制和管理因素同时并存、相互渗透、综合作用的边缘治理现象[33]和“城不像城，村不像村”的现象。在中国，城郊村并不是经济社会发展过程中的短暂现象，而是经济社会发展中长期存在的一种社区类型，严重影响了新型城镇化和城乡统筹的进程。城郊村是新型城镇化和城乡统筹的关键点和桥头堡，是村庄规划的特区地带。

1.2 世界各国乡村建设经验

在城市化进程中，世界各国的乡村建设实践经验值得我们借鉴。从德国、英国、美国及日本的乡村建设发展历史中可见一斑。

德国经历了数十年的土地整理以实施村落更新计划，促进乡村发展，主要包括调整地块分布，改善基础设施，调整产业结构，保护和维修古旧村落等措施。英国通过制定较大区域的规划来促进城市发展区与农业区的统一规划布局，如大伦敦规划的编制就是为了促进城市发展区与农业区的统一规划布局，达到城乡协调发展。美国是农工业协调发展，特别是农业的快速发展，促进了城市化及工业发展。规划中强调公众参与区域特色发展，并在景观建设中融合生态建设，旨在建设经济发展与环境优化协调的可持续发展乡村社区。日本经历了明治、昭和及平成三次较大的町村合并调整，以减少町村数量，提高町村的人口规模，进行村镇整治示范工程。此外，从法规、经济及技术的服务来保障农业规划实施，如制定《农业振兴法》、《村落地区整治建设法》、《农地法》及《国土利用规划法》等法规，同时依托行政区规划挖掘区域自然条件，规划发展“一村一品”日本市町村大合并；鼓励补贴企业下乡，农民离农不离乡；加强农村基础设施建设，拨款或地方债券；充分利用区域自然资源发展农场观光型的农业生态景观，农产品购物型的采摘、捕捞与绿色食品项目；基于农业的度假型、康体疗养型及儿童体验型的农业游项目；完善乡村公共商业服务设施与培训机构。

2 广州市村庄规划的历程与特征

2.1 广州市村庄规划发展历程

2008年1月1日实施的《城乡规划法》赋予了村庄规划新的历史内涵与职能效用，村庄规划一跃成为法定规划。国内一贯“偏向城市”的规划技术倾向开始发生转向，村庄规划成为全国城乡统筹的焦点，各地开始对村庄规划编制与管理的技术路线、关键内容及实施保障机制等进行探索与实践。广州市一直走在城乡规划编制与管理技术探索的前沿，从“重点村庄规划”到“村庄规划全覆盖”，从“整治规划”到“示范村庄规划”，根据新时期新形式进行定期的规划检讨反思与调整，取得了显著成效[20]。

1997年以来，广东省及广州市陆续开展了中心村规划、新农村规划及宜居村庄规划等三轮规划，分别以政策、目标和任务为导向，进行中心村规划、美化新农村以及宜居村庄规划。在我国城乡规划发展的背景下，各轮规划各阶段和各种版本的规划导向不同，工作重点与规划特点有明显的差异。三轮规划在工作目标上循序渐进，但是客观上存在工作内容系统性较差、实操性较弱和规划实施责任主体不明确等问题，最终导致政策落实不到位以及村庄建设难以按照规划设计成果实施的被动局面。

2012年开始，广州市在全市开展最新一轮共涉及1142条行政村的村庄规划。该轮村庄规划立足于新时期的新要求，提出了村庄分类指引、村庄规划成果要求、村庄规划编制流程与审批流程。在规划编制工作内容上，结合“四规合一”（国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划及林业保护与发展规划）及村庄规划工作特点，采取城市总体规划与修建性详细规划相结合的宏观与微观综合控制手段，即结合总体规划中的现状摸清情况、村庄发展定位、规模预测、发展目标、村域用地规划布局以及修建性详细规划中的村庄修建性总平面规划布局。本轮村庄规划从规划编制方案设计到规划成果公示均把村民参与作为重要环节之一，通过编制近期建设项目库增强近期建设规划的可操作性，并注重完善公共服务设施与基础设施规划。此轮规划充分发挥城市与村庄规划相关的各部门力量，调动市、区（县级市）、镇（街）、村的积极性，切实解决村庄规划“落地难”的问题，保障规划的落实与实施，是一次较注重落实的村庄规划实践（表1）。

2.2 广州市村庄规划设计特征

根据广州市规划局2012年12月颁布的《广州市村庄规划编制指引（试行）》[34]的要求和2012年《从化市美丽乡村示范村村庄规划编制技术要求》[35]对城中村、城郊村和城边村规划设计提出不同的要求，也呈现出不同的规划设计特征。

2.2.1 分类型进行村庄规划设计

对于改造条件成熟的城中村要求进行“三旧”改造，规划成果按照《三旧改造专项规划》提交；对条件尚未成熟城中村，规划成果按照《整治专项规划》提交。城边村与城郊村规划在《控制性详细规划》规定成果的基础上需增加村庄经济发展规划、宅基地和经济发展留用地选址及近期用地规划等内容；图纸中增加村民住宅选型图及近期用地规划图等内容。

2.2.2 分尺度指导与制定村庄规划内容

除《广州市村庄规划编制指引（试行）》要求提供的文件的详细内容可以反映出城中村的整治规划外，城边村与城郊村的工作内容基本上是依据宏观的城市总体规划的编制内容结合微观的修建详细规划部分工作内容。宏观层面，在四规合一指导下制定村庄发展定位、规模预测、发展目标及村域用地布局规划，引导村庄定位、规模与用地空间布局向着合理方向发展；微观层面，在落实近期建设项目的同时，村庄总平面规划布局可以有效地指导村庄规划的建设实施，增强了村庄规划的可操作性。

2.2.3 规划成果包括“两书一表五图”

城中村、城郊村、城边村规划成果必须包括“两书一表五图”，两书为《村庄规划说明书》和《公众参与报告书》，一表为《行动计划一览表》，五图为《现状用地权属图》、《村域功能区划图》、《土地利用规划图》、《配套设施规划图》及《近期建设规划图》，此外，还可根据实际情况增加如《土地利用现状图》、《村庄建设现状图》、《产业布局规划图》、《道路交通规划图》、《竖向规划图》、《工程管网规划图》、《村庄布局总平面图》、《村庄布局（鸟瞰）效果图》、《村民住宅选型图》等图纸以及村庄调研报告、基础资料汇编和产业发展研究报告等文件。

在我国村庄规划设计实践中，村庄规划编制办法在国家层面有《村庄规划标准》征求意见稿，以及村庄规划可参照执行的2006年《城市规划编制办法》和2007年的《镇规划标准》。2012年《从化市美丽乡村示范村村庄规划编制技术要求》和广州市规划局2013年的《广州市村庄规划编制指引（试行）》是本轮村庄规划编制工作的依据，但并无国家层面统一的规划编制办法，所以在广州村庄规划编制工作中，各设计单位提交的村庄规划设计成果的内容会存在差异，这也显示完善颁布《广州市村庄规划编制指引》的紧迫性。

2.3 广州市城郊村发展趋势

广州市城郊村普遍存在于白云、番禺、黄埔、花都、南沙、从化、增城七区，呈面状和廊道复合型空间分布。随着广州新型城镇化和城乡统筹的顺利推进，广州市城郊村因区位、交通、重大设施、重点项目等条件的影响，得以接受城镇规划区或产业园区的辐射和带动，有条件被纳入城镇基础设施和公共服务设施服务系统，村庄非农产业占据一定比例，村民生产生活方式向城镇居民转变。由于城郊村类型及人口复杂、产业多样化、发展动力复杂等因素，加之城郊村所处区位不同且所在区域的经济发展程度不同，致使城郊村呈现出发展动力及发展类型的差异化，如番禺区、白云区、花都区、增城新塘镇城郊村为依靠中心城区辐射带动型；增城中心城区周边、从化中心城区周边城郊村为依靠外围城区辐射带动型；从化沿高速公路和国道两侧城郊村为依靠产业廊道辐射带动型；白云钟落潭镇、南沙大岗镇等为依靠独立工业园区或中心镇自身发展型。因此，广州市城郊村未来将从被动、盲目发展到主动、改造提升；从土地开发到功能带动、产业支撑；从边缘、割据到新区、融合，城郊村的系统功能逐渐得到重视[36]。

表1 广州市四轮村庄规划一览表Tab.1 a list of four-phase village planning of Guangzhou City

图1 赤草村区位图Fig.1 the location of Chicao Village

图2 赤草村土地利用规划图Fig.2 the planning graph of land use of Chicao Village

3 从化赤草村村庄规划

3.1 赤草村现状

赤草村位于从化市街口城区南面，距街口城区中心直线距离为4.5km。105国道呈东西向贯穿村域和从化市区相连，规划2017年广州地铁14号线沿105国道通过，在赤草社南部设有邓村地铁站出入口，交通较方便（图1）。赤草村地处丘陵山岗地带，拥有良好的自然景观资源，村内山地多种植果树，拥有成片荔枝林、龙眼林，绿树成荫，村落原生态保持较好。

2012年赤草村全村共457户，总户籍人口1814人。农村居民年人均纯收入为7891元，村民收入主要来源于种养殖业和外出务工，经济实力较弱。赤草村村域用地面积为301.26hm2，其中建设用地面积为46.62hm2，占总用地的15.48%，主要是城乡居民点建设用地和区域交通105国道用地；非建设用地为254.96hm2，占总用地的84.63%，由园地、林地和水域构成。赤草村区位优越，农村居民点用地大部分沿105国道两侧分布，北侧有逸泉山庄和雅居乐等商业居住楼盘，东侧有华南农业大学珠江学院，村域周边城市用地的规划建设将促进赤草村城市化进程。

3.2 赤草村村庄规划

根据《从化市村庄布点规划（2013—2020）》及《街口街道土地利用总体规划（2010—2020）》，赤草村职能类型定位为“综合服务型”，重点发展居住、商贸等生活性服务功能，未来赤草村将形成以居住及商贸等生活性服务功能为主的农村社区。规划考虑赤草村的交通区位优势和村民的发展诉求，协调村域周边商业地产开发，围绕105国道沿线及广州地铁14号线邓村地铁站建设，布置商服商住设施；改造旧村整合土地资源，结合逸泉山庄和雅居乐等商住楼盘以及华南农业大学珠江学院学生群所需要的商业消费需求，相应布置商业服务设施。

根据赤草村人口增长分析及经济产业活跃度规划赤草村2016年人口规模为2188人，2020年人口规模为2664人；2020年规划范围内建设用地规模为212.65hm2，占村域总面积的70.59%。规划赤草村村域建设用地面积较现状增量巨大，主要用于广州地铁机修站的建设。村中的村民居住用地布置按照赤草、店头、凤凰及员村四个社的分布状况呈组团式布局。村域内依托105国道连接四个组团，组团内道路呈半环状布置。村域道路规划预留有与北侧商住楼盘路网衔接空间，便于村域交通与周边区域交通联系；规划赤草村村域基础设施与公共服务设施主要落实广州市与从化市提出的“七化”和“六个一”工程要求进行规划布置[37]（图2）。

广州城市化进程促进赤草村从农村居民点用地向城市用地过渡，赤草村未来可能会成为大城市现存的“城中村”，将对村域空间城市化进程带来负面影响，甚至会成为未来从化中心城区城市发展的隐患。为了避免类似于赤草村的城郊村蜕变成未来的“城中村”，建议在城郊村规划设计中，近期可以按照村庄规划指标完善规划市政与公共服务设施，远期应协调村域周边城市控制性详细规划及修建性详细规划，按照城市规划指标优化村域空间规划。注重城郊村村域规划建设与区域周边城市规划土地利用相协调，村域道路规划建设与区域周边城市规划路网相协调，村域布置公共服务设施与基础设施与区域周边城市公共服务设施与基础设施相协调。

4 广州市城郊村村庄规划存在问题

此轮广州从化村庄规划重视村民参与环节，调动村民主动了解和建议村庄规划的积极性，达到了指导村庄建设与规划的目的，但还有需要完善的地方。

4.1 村落零散，缺少公共设施

由于地形地貌、土地利用及历史形成等原因，村落规模很小，且分布较分散。村庄建设缺乏有效的规划管理，村庄住宅存在空置现象。大部分农村居民离开家园，进城务工，农村居民的旧住宅用土坯建造，年久失修，房屋破旧不堪，废弃旧屋几成废墟。有些村落几十间危房连成一片，个别农村居民暂住在旧房，经济条件好的农村居民在新村宅基地建新房居住，搬离旧村落致使其荒废。农村每户居民都有两处住宅基地，造成空置宅基地大量存在，浪费土地资源。此外，公共服务设施最低人口指标要求不能被满足，无法配建公共服务设施，影响农村居民生活质量。

4.2 周边城市用地开发建设或许塑造新的“城中村”

赤草村西侧已有在建或已建的雅居乐和逸泉山庄城市居住区，东侧有规划的地铁机修站用地，即赤草村村域周边已被城市建设用地包围，周边城市用地开发建设势必影响赤草村用地空间的变化（图3）。如果不在更大的区域中统一规划，各自为政，赤草村有可能变成类似大城市现存的“城中村”，为赤草村的发展留下隐患。因此，类似赤草村一类的城郊村在村庄规划编制过程中应被高度重视，避免新城中村再次出现。

4.3 村庄规划实施困难

已编制完成从化街口街赤草村等村庄规划的技术图纸，基本满足村庄规划实施要求。然而，由于基层城市规划管理人员匮乏，无专业人员的指导，村干部与村民无法读懂村庄规划技术图纸。一方面，技术成果搁置无法使用；另一方面，村庄建设得不到合理有效指导。建议在村庄规划成果审批通过后，编制直观易懂的村庄规划管理图则，能够被经简单培训的村干部读懂，以利于依据村庄规划图则有效指导村庄建设实施。

5 广州市城郊村庄规划实施政策建议

结合城郊村的现状特征及规划特点，建议城郊村的建设与良性发展应从以下几个方面着手：（1）从法规政策上给农村发展予以保障，从经济上加大有效投入，从技术上给予直接服务，确保村庄在城市化进程中合理发展；（2）提高农村自我发展的能力和农业的综合生产能力，特别是要提高农业的附加值与科技含量。同时通过实行民主的社区管理，有利于调动农民的积极性，更好地参与当地的经济建设，从而促进区域经济的发展，带动全国经济发展；（3）协调村落与周边建设开发用地统一规划，有利于协调发展，避免出现新的“城中村”。此外，城郊村村域建设应与区域周边城市规划土地利用相协调，村庄道路规划应与区域周边城市规划路网相协调，村庄布置公共服务设施与基础设施应与区域周边城市公共服务设施与基础设施相协调；（4）进行村落整治合并，有利于节约土地和集中布置基础设施。

6 结 语

通过分析从化赤草村村庄规划编制工作的特点，认为城郊村村庄规划应在宏观层面上制定村庄发展策略，引导村庄合理发展；在微观层面上制定村庄布局规划与专项规划，指导村庄规划布局、规划项目的落实及规划建设的实施。其次，依据村庄规划技术成果，根据无专业知识的人群特点，编制较直观且简便易懂的《村庄规划管理图则》，使缺少专业知识的村庄干部通过短期培训后可以使用，有利于他们有效指导村庄建设的实施。

图3 赤草村与周边关系示意图Fig.3 the sketch map of the relationship between Chicao Village and its surrounding areas

村庄结构的变迁是和农村社会经济的变迁与重构密不可分的。农村工业、农业以及剩余劳动力的分化与重组孕育了村庄的分化与重组。村庄集聚是农村社会各种资源要素重组和整合的要求，是农村社会发展到一定阶段的必然产物。村庄发展的研究应突破就城市论城市、就乡村论乡村的传统视角的局限，结合规划设计实践，将村庄放入城乡体系中进行整体研究，从观念和规划模式层面提出以新经济增长方式下的区域整体发展原则指导村庄集聚的新规划理念，从宏观上推动村庄集聚的可持续发展。

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图表来源：

表1：作者绘制

图1-3：作者绘制

（编辑：袁李姝）

The Development Characteristic, Trend and Planning of Suburban Villages in Guangzhou City—A Case Study of Chicao Village in Conghua City

China is a vast agricultural country, which has experienced 30 years of urban construction peak. The rapid development of urban economy accelerates the expansion of urban space. Urban construction has huge impacts on the suburban village, and the commercial and residential facilities form a sharp contrast with those of the adjacent villages, and thus it is quite urgent to solve problems of rural development. This paper summarizes the village planning process of Guangzhou, and analyzes the characteristics of the villages, the content of the village planning and design work and the developing trend of suburban village in the process of the urbanization of Guangzhou. Having drawn lessons from foreign experience of rural construction and combined with the case study of Chicao Village in Conghua City, the paper studies the problems in the planning of suburban village, and puts forward some recommendations, hoping to provide references for the village planning and construction implementation.

Urbanization; Suburb Village; Village Planning; Public Facilities

10.13791/j.cnki.hsfwest.20150215

吴晓松 , 王妙妙 , 曹小曙. 广州市城郊村庄发展特征、趋势与规划研究——以从化赤草村为例[J]. 西部人居环境学刊, 2015, 30(02): 76-81.* “十二五”国家科技支撑计划资助项目（2013BAJ13B00；2013BAJ13B04）

TU986

B

2095-6304(2015)02-0076-06

吴晓松： 中山大学地理科学与规划学院，副教授，aawxs@126.com

王妙妙： 中山大学地理科学与规划学院，博士研究生

曹小曙： 中山大学地理科学与规划学院，教授，博士生导师

2014-12-30