西方国家传媒治理中的替代性规制

张文锋

摘要 任何传媒规制体系都不是单一的，而是一个由法定规制和替代性规制构成的连续体。替代性规制具有灵活性强、反应及时、集中行业专家智慧、规制成本低等优势，与法定规制形成优势互补，共同构成了较为有效的传媒治理体系。对于我国而言，强化法定规制，引入共同规制，优化自我规制可作为我国传媒治理体系建构的战略选择。

关键词 替代性规制；法定规制；自我规制；共同规制；传媒治理

中图分类号 G206 文献标识码 A

一、从传媒规制到传媒治理

在媒介融合背景下，传播形式复杂多样，市场主体日益多元，传播中的权利与义务也随着传播媒介、传播形式的不同而各有差异。面对如此复杂且变动不居的规制环境，传媒规制应如何契合传媒实践，实行确定性高、一致性强而又足够灵活、反应迅速的有效规制，则是一个重要的研究课题。

上世纪70年代以来，西方对国家垂直式监管的有效性产生了怀疑，开始探索管理社会经济发展的替代模式，于是出现了所谓的“从管理到治理”的转变（from government to governance）。此转变的原因在于，作为比较传统的管理方式面临诸多社会变化所带来的问题：社会问题日益复杂，知识与权力日益碎分，许多社会部分的日益自治，国家与社会界限日益模糊，因此国家直接管制的可能性不可避免地受到局限。这些社会发展带来的必然结果便是“治理”理论的出现。

欧盟2001年发布的《欧洲治理白皮书》认为，欧盟必须革新其共同体的治理方法，减少使用从上至下的（top-down）管理方式，而采用非法律手段以更有效地执行各项政策，可以把法定规制与其他非强制性（non-binding）手段结合起来，如建议、指导意见以及广泛认可的框架下的自我规制形式等，由此来实现欧洲的良治（good governance）。在传媒规制领域，西方国家的管理理念也逐渐转变为传媒治理理念，欧盟2007年《视听媒体服务指令》提出，各国应重视自我规制与共同规制在各类视听媒体服务规制中的积极作用。由是观之，在媒介融合背景下，传媒治理的理念也越来越显重要。

麦奎尔认为，“大众传媒治理”指的是一整套的标准或目标，以及一些严厉程度不同、保证监管得以贯彻实施的程序，不仅包括正式的应遵守的规则，还包括无数非正式的机制。而瑞士苏黎世大学学者曼努尔·泼比斯（Manuel Puppis）则将它定义为：一个完整的规制结构，是为了组织传媒系统而建立起来的所有规则形式的整体。既然把传媒治理看作是一个包含各种规则的整体，即可从纵向与横向两个方向延展开来考察其构成，从而把传媒治理这一集合体作一分解（图1）。

从纵向看，传媒治理包括国家、区域和全球几个层次的治理。区域治理如欧盟对通信传播行业的治理，全球治理是国际间协同治理的方式，比如世贸组织（TWO）、联合国教科文组织、世界电信联盟等，都对传媒产品贸易、传媒内容与行为和电信业作出了相关规定和要求。

从横向看，治理则除了国家法定规制以外，还有共同规制、自我规制等形式。法定规制（statutory regulation）是一种机制严密的国家强制力，是用于影响产业和社会行为的国家行为，其手段包含强制性的管制、经济措施和信息提供等。而自我规制（self-regulation）则是非国家行为，指的是某一组织规定其成员的行为标准，共同规制（co-regulation）是一种授权的自我规制，或是在政府监管下的行业自我规制，介于法定规制与自我规制之间。当然，在实际上，纵向层次与横向类别之间也相互联结，有不同层次上的规制都可能有公共与半公共或私人部门的参与。

二、治理体系中的替代性规制

传统的命令与控制式的法定规制，其性质是通过政治程序获得合法地位的公共权力机关所颁布的要求公司或个人必须遵守的规则，以符合公共政策目标。但是单纯的法定规制也存在着诸多缺陷：以强制性制裁为驱动力的法律工具过于简单，有时并不一定适当，这是工具性缺陷；规制部门往往认知不足，难以界定问题的原因，也就难以制定适当的解决方案，从而带来规制实行的难度，这是信息与知识的缺陷；由于上述原因，规制可能不被业界认可、接受，导致规制的实施不到位，这是执行上的缺陷；被规制者不愿遵守，规制者维护公共利益动机不足，这是动机缺陷。

可见，国家法定规制往往可行性与社会认同度较差，因而社会成本较高，需要自我规制或共同规制的形式进行补充或替代。采用共同规制与行业自律的形式，法律仍然起到强制性作用，但广泛地与规制对象沟通协商，制定法规和选择执行措施时向规制对象咨询，以实现合理目标。自我规制与共同规制，被称作是法定规制的替代性规制形式（alternative regulation）。

自我规制与法定规制代表着规制形式上的两个极端，但单纯的自我规制与法定规制在实践中是不可能存在的，相反的，任何治理体系中都不止有一种模式，而是由公共规制机构与私人组织相互参与，最终形成的各种规制形式混合调制而成的“鸡尾酒”式的规制连续体（continuum）。

共同规制是一种在公共监督下或由国家授权的自我规制，是一种以法律为基础的自我规制。比如英国的ASA（广告标准管理局），2004年接受法定规制机构Ofcom的委任，负责广播电视媒体的广告监督，但ASA接受Ofcom的监督，而Ofcom则仍然负有最终的法律责任，形成了共同规制的伙伴关系。同类的还有德国的FSSF（电视自我规制机构）和荷兰的NICAM（荷兰视听媒体分级研究所），都与国家法定的媒体规制部门形成合作关系。

狭义的自我规制，无国家介入，完全是私人部门的管理，但其目的仍然是达成普通的规制目标。比如英国的IWF（网络观察基金会），以监督互联网非法内容为宗旨。

三、替代性规制的提出与发展

虽然自我规制与共同规制被当作新的规制形式或治理形式，但在实际上早就存在，只不过是其作用和地位越来越被重视，直至视之为实现规制目标的一种策略性工具，在治理理论视野下的政策、法律与规制研究中引起越来越多的关注。在许多社会领域，如金融、证券交易、保险、环保和技术标准等方面，替代性规制形式早已存在，在传媒领域也一样，如英国新闻工作者理事会（Press Councils，1953年成立）、报刊投诉委员会（Press Complaints Commission，1991年成立并取代前者），如今，自我规制与共同规制已经扩展到电话、互联网服务和数字电视各行业。

（一）替代性规制在欧盟的提出与发展

欧盟委员会是替代性规制的主要倡导者。2000年，里斯本欧盟理事会峰会提出了改进规制的议题，号召欧盟各机构和成员国采取简化与改进规制的措施。顺接着此提议，2001年，欧盟委员会颁布了《欧洲治理白皮书》，此白皮书成为关于欧盟治理的重要文件。

《欧洲治理白皮书》指出，政策制定与立法正在变得越来越复杂。规则的制定要考虑技术与市场变化，从而导致政策与立法变得复杂、费时，成为一个缺乏灵活性与有效性的行为。科学与技术的发展以及市场的变化，带来一系列难以预测的问题，如生物技术带来的道德与伦理问题等，需要各领域的专家参与到政策制定过程中。为了提高立法质量、有效性和简化规制活动，可以将规制的实施引入共同规制的框架之中。

在传媒领域，1998年欧盟理事会发出一份建议文件，对国家层面的传媒领域保护未成年人的自我规制提出了指导意见，此文件是欧盟第一份涵盖所有电子媒体（包括网络视听内容与信息服务）的法规。而对此建议的评估报告中，欧盟委员会称，共同规制意味着公共规制机构的适度介入，是公共规制机构与产业部门、其他利益相关者相互合作的规制形式，具有灵活性、适应性和效率高的特点，在未成年人保护方面，共同规制常常是达成目标的较好的约束机制。

在网络环境方面，欧盟委员会于2004年又提出了《更安全互联网加强计划（2005-2008）》（Safer Internet Plus Program），在此项建议文件中，委员会指出，各种不同的手段必须结合作用，以有效应对意外的及有害的内容，也即把法定规制与自我规制、过滤与分级等技术措施、提升公众意识等综合应用，主张在应用自我规制同时应与基本立法结合，此方法意味着从单纯的自我规制到更多地采用共同规制的过渡。

在欧盟2007年颁布的法规《视听媒体服务指令》（Audiovisual Media Services Directive）特别规定，“成员国应该在各自法律所允许的前提下，鼓励在国家层级上使用行业自律与共同规制的方式贯彻本指令的要求。”此指令涵盖了线性传播与非线性传播两种视听媒体，是对媒介融合背景下视听内容传播的最全面的立法。

（二）替代性规制在美国的提出与发展

在美国，替代性规制曾被寄予主导现代规制改革的希望。替代性规制在电子媒介中的作用在美国管理部门备受重视。1998年，美国电信与信息管理局（NTIA）下属的公共利益委员会（PIAC）发布一个调研报告，建议“全国广播协会”（National Association of Broadcasters）作为广播行业的代表，起草一份自愿行为准则，以阐明和强化广播业者的公共利益责任，为了确保广播业者履行公共利益义务，政府部门则对由行业专家实行的自律给予支持，以此作为减轻政府规制的有效途径，并在儿童保护、节目内容标准方面提出了自愿准则的基本框架。

时任美国总统克林顿也呼吁在互联网消费者隐私保护问题上采取行业自律，1998年年末美国国会颁布的《儿童在线隐私保护法》也包含有鼓励行业自律的内容。

在美国，“自我规制”的含义也较为宽泛，一方面是指政府通过正式的方式授权被规制者进行监管，另一种情况是私人部门意识到需要对其自身进行监管，以回应消费者要求，或践行其道德信念，或提升行业声望，或促进公平竞争。前者实则是指共同规制，后者是狭义的自我规制。在美国研究者用法中，往往采用“自我规制”来指代二者，特定时候则用“受监督的自我规制”指称共同规制。

四、替代性规制的利弊及实施保障

自我规制与共同规制在西方国家具有重要的社会意义，主要由是传媒规制的特殊性决定的。除了某些必要的法制约束，西方民主社会有个共识，传媒应当避免受政府的左右，因此，非国家规制的形式便成为调和传媒规制与传媒自由的有效工具。

相对于国家规制在专业领域的信息不足，自我规制与共同规制则由业内专家和专门技术人员参与，使得规制更符合行业特点，提高了规制的有效性；替代性规制比国家法定规制更具弹性，更灵活，立法需要经过固定的程度，而替代性规制则比较灵活机动，反应快，更适应科学技术快速发展的行业，在互联网技术数字传播技术日新月异的背景下替代性规制更适合融合中的传媒产业；可以降低国家规制的成本，减轻法定规制的负担。

尽管替代性规制有诸多优点，质疑和反对的声音仍然不少。首先，替代性规制的一个主要难题是执行力与处罚措施的落实。一般认为，自我规制属于“软法”，没有国家强制力保证其实施，可能导致执行不力，同时也缺乏刚性的标准，制裁措施比较温和等。而国家立法则为“硬法”，不存在执行问题。其次，普遍存在的一个观点是，替代性规制虽然是一种市场友好式的（market-friendly）规制，但是也伴随着形成卡特尔或称同业联盟（cartel）的危险，以至于防碍市场竞争，此类现象在金融市场就曾出现过。

在2001年欧盟委员会的《欧洲治理白皮书》中就指出了共同规制的适用条件：只有当基本权利或主要政治选择不存在疑问的情况下方可采用，并且在法律已经明确提出了总体目的、基本权利，执行与上诉机制、监督实施的条件的情况下才是比较适合的。

五、对我国传媒治理的启示

从根本上看，传媒治理机制的建立，表明了治理对象与治理主体关系的复杂性，而这一切，并不仅仅是社会治理理念的变化，而是政治、经济与科技等因素共同作用的结果。

社会治理理念在我国高层的治国方略中逐渐强化，也逐渐成为社会共识，我国的传媒规制在媒介融合不断演进的情况下，从规制走向治理，既是明智的选择，也是不可回避的趋势。因为媒介服务的跨界特征、快速更新的技术环境与市场参与主体的剧增，自我规制与共同规制的优势，将在媒介融合的背景下得到更好的发挥。为此，在强化法定规制之外，引入共同规制，优化自我规制可作为我国传媒治理体系建构的战略选择。