天然林资源保护工程财政投入

李秉坤　黄海

[摘 要] 天然林资源保护工程是一项庞大的、复杂的社会性系统工程，涉及面广，政策性强，实施难度大。根据天保工程实施的受益原则及资金的筹集渠道来划分，天保工程投入方式包括财政转移支付、中央财政专项投入、信贷投入、其他社会主体的资金投资。目前，我国天然林资源保护工程财政投入政策存在资金投入有局限、后续产业财政资金扶持力度小、森林管护费投入标准过低等问题。其对策建议是：改善投资结构；加大产业转型资金针对性；改革并提高森林管护费用标准。

[关键词] 天保工程；财政投入；效益评价

[中图分类号] F326.23 [文献标识码] B

天然林资源保护工程于1998年和1999年试点，2000年经国务批准后正式启动，工程分三个阶段。目前，工程第一阶段已经结束，二阶段已进入中期关键时刻。天然林资源保护工程是一项庞大的、复杂的社会性系统工程，涉及面广，政策性强，实施难度大。财政资金投入相关政策和措施暴露出一些问题和矛盾。随着我国公共财政体改革的步伐明显加快，完善天然林资源保护工程相关的财政投入政策，成为当前亟待深入研究问题。

一、天然林资源保护工程财政投入概况

（一）天然林资源保护工程纳入财政的理论依据

天然林不仅为社会提供木材产品，同时在涵养水源，防风固沙，调节气候，维护生态多样性上起着不可替代的作用，其作为一种典型的公共物品，具有公共物品所拥有的相应特性，即：效用的不可分割性、受益的非排他性、消费的非竞争性。在市场中砍伐天然林的私人边际成本小于社会边际成本，私人边际收益大于社会边际效益，体现出的负外部性导致市场失灵，即在竞争市场上对于天然林的供给达不到帕累托最优状态。把天然林的保护纳入政府的公共财政体系，由政府财政资金支持，保证政府对公共资源的有效配置，才不至于天然林出现“牧地悲剧”。

（二）天然林资源保护工程财政投入情况

根据天保工程实施的受益原则及资金的筹集渠道来划分，天保工程投入方式包括：财政转移支付、中央财政专项投入、信贷投入、其他社会主体的资金投资，具体为：

天保工程一期（2000-2010）包括17个省（区、市）的734个县和163个森工局，工程规划总投入962亿元，其中：中央补助784亿元，地方配套178亿元。截止到2010年，工程实际累计投入1186亿元，其中：中央投入1119亿元，地方配套67亿元，此外化减债务118亿元。

在财政专项资金方面从天保工程试点开始的1998年至2008年，各级财政共投入财政专项资金34.97亿元，其中中央财政累计投入32.17亿元，地方财政累计投入2.80亿元。

天保工程二期（2011-2020），目前已到中期阶段。2011-2014年，中央财政累计拨付天保工程二期资金637.4亿元，平均每年拨付159.35亿元。补助方面2012年中央财政预计安排补偿基金109.3亿元，其中：集体和林农个人80亿元，补偿面积9233.33万hm2。从2011年起，中央财政大幅度提高了森林管护费、社会保险补助费、政策性社会性支出补助费等补助标准，有力地保障了二期工程的顺利实施。2012年增加一次性补助资金50.57亿元，支持解决林区安置职工社会保险缴费困难问题

二、天然林资源保护工程的效益评价

（一）天然林资源保护工程生态评价

天然林资源保护工程要求全面禁止采伐天然林，随着工程的实施，森林资源得以恢复，在此期间，公益林增加1633.3万m3，森林面积净增1000万m3，森林蓄积净增7.25亿m3，工程实施后累计减少砍伐22亿m3木材资源，减少森林资源33.79亿m3消耗，森林蓄积净增7.25亿m3，天然林资源中的珍贵树木有423.33万m3得到保护。保护区的局部生态环境有较明显的改善，部分保护区水土流失状况得到缓解，植被的丰富使地区水源得到较好保持，局部地区的小气候的改善增加了动植物生态多样性，一些极其珍贵的保护动物重新在保护区中出现，长白山地区野生东北虎，野生雪豹出入频繁，四川地区珍贵的金丝猴等珍贵的野生动物总群不断的扩大。

（二）天然林资源保护工程社会评价

在天然林资源保护工程实施的过程中，国内外社会各界人士对其高度关注，潜移默化的增强了人们对生态环境保护的意识，尤其在党的十八大提出生态文明建设作为中国特色社会主义现代化建设的五大战略之一，天然林资源保护工程作为关系到中华民族长远发展的重要工程，在提高人们的生态意识，保护资源，生态可持续发展上起到重要作用。

在林区人员就业与群众生活方面，天保工程禁止木材采伐，造成大量原材和木材加工企业倒闭关停，一些依附于木材产业市场竞争力较弱的企业相继被淘汰掉，相应的企业倒闭导致员工下岗，保护区群众生活困难，据统计从1998年到2012年，天保工程区在册职工人数呈较快的下降趋势，人数由176.5万人（混岗人数按2003年初次统计数据计算，其中内蒙古森工按2004年初次统计计算）减少到2012年的82.7万人，减少了53.1%，其中，全民职工由146.5万人减少到74.7万人，减少了49%；混岗职工由30万人减少到8万人，减少了73.4%。

（三）天然林资源保护工程经济评价

天然林资源保护工程初期，对于以林木经济产业为主要财政收入的地区有着直接影响，最明显的表现是财政收入的大幅下降，地方财政收支难以平衡，基础设施建设，公共产品的投入不足，反相影响当地经济改革。随着天保工程的不断深入，大量的财政资金通过转移支付等方式的投入，基本保证了当地财政收支平衡，近年直接收益开始显现，林木产业发生结构性变化，发展森林旅游，绿色经济开始形成，第三产业发展迅速。以林木环境为基础的高附加值种植项目，表现出旺盛的生命力，以非木质林产品加工，木材及竹藤等制品，木竹藤家具制造，木竹浆造纸等制品为主的第二产业重现生机，林区经济总量持续增长。天然林生态的改善，森林资源得到了修养生息，丰富的森林财富得以显现，绿色GDP在经济中间接显现出来。endprint

三、天然林资源保护工程财政投入政策存在的问题

（一）资金投入存有局限

在一期天然林资源保护工程中，投资主要包括森林管护事业费、基本养老保险补助费；政策性社会性支出补助费、下岗职工分流安置费和其他补助。这些投资呈现出粗线条，整体的形式，主要解决保护区生态建设和部分民生问题，对于在资金的利用上只注重大方向，不够细化，如保护区出现的其他突出新问题，不能用有效的投资加以解决，资金投入存在局限性。

（二）后续产业财政资金扶持力度小

国家对天保工程的资金投入，除了在长江上游、黄河上中游安排部分基本建设（国债）资金用于造林外，东北、内蒙古等重点国有林区基本上是解决“养人”的补助性经费。尽管各地区在通过财政投扶持其他产业项目承担了部分林企下岗人员，但是以经营可持续发展的角度看，没有改变林区以森林采伐为主要产业的局面。大型森工企业，虽然利用财政资金对产业结构调整上有所变革，同时取得了一些进展，但能替代木材为主的产业难以形成，缺乏规模效益。在这方面，国家对天保工程的后续产业财政资金扶持力度小，依靠企业自身的力量难以得到较快发展。

（三）森林管护费投入标准过低

天保工程的森林管护费拨付一直以早期的低标准为基础，标准为：长江上游、黄河中上游流域，管护对象为有林地、灌木林地和未成林造林地，按照每人管护5700亩，管护费标准1万元/人/亩；东北、内蒙古国有林区，森林专业管护队，补助1万元/人/年，个体承包管护，补助2000元/人/年，过低的费用使保护区林木培养相关经费资金紧张，在抚育补植改造中，资金不足尤为突出，这不仅对林木种植质量的提高，同时对林地综合产出功能造成严重损害。管护设备陈旧、老化，跟不上森林管护的要求。

四、天然林资源保护工程财政投入的政策建议

（一）改善投资结构

天然林资源保护工程资金的投入不能只局限于几个大方面。一方面，应新增小专项资金，这种资金形式应以保护区新出现的具体问题为出发点，具体问题具体分析，解决天保资金大方向没有涉及的事项，能体现出资金使用灵活、准确、快速的特点。另一方面，应根据工程实施的不同阶段，体现出的不同状态，有倾向地改变工程基金的投入结构比例，要有所倚重地解决工程大方向上的产生的重要问题。

（二）加大产业转型资金针对性

目前林区的产业结构调整和经济社会发展仍然较慢，整个林区的运转主要靠天保工程资金补助维持，要想真正“求转型、促发展”，在针对转型资金方面，对国有森工企业资金使用应着重于：促进企业创新，重构符合微观主体转型的战略目标，形成非林木采伐为主的规模经济，企业转型带动整个林区的产业转型；对非国有林区资金使用应着重于：鼓励促进个体经济与中小规模企业的灵活发展，自主选择经济发展模式，发展特色经济。

（三）改革并提高森林管护费用标准

一方面，对统一的森林管护费标准进行改革，实现差别化政策。区分国有林与集体林、集体林中的国家级公益林与地方公益林按各自特点实施不同标准。同时，森林管护费补助、森林生态效益补偿基金、集体林权制度三者的改造政策应相统一。另一方面，要提高森林管护费的标准，这样有利于管护区防火和病虫害监测、防治的管护设备更新，达到森林管护区的管护要求，也有利于林木抚育，提高林木植苗的培养质量，提高林苗种植质量，提高保护区森林植被质量。

[参 考 文 献]

[1]刘永红，倪嶷.天保工程二期政策及相关问题解读[J].林业经济，2011（9）：45-50

[2]叶荣华，刘永红，刘志东，郝晋文，倪嶷.天然林保护工程区职工人数变化与改革取向[J].林业资源管理，2014（1）：8-15+21

[3]赵树丛.全面把握天保工程的新形势深入推进天保工程二期建设[J].林业经济，2011（9）：3-5+29

[4]]刘璨，李成金，许兆军，刘浩，田红，武乐乐.我国林业财政政策研究[J].林业经济，2014（1）：60-79

[责任编辑：王凤娟]endprint