基础教育综合改革的突破口在哪里？

张国华

区域教育行政管理改革一直是一个重点、难点。在区域教育行政层面，持续性强、改革效果好的经验并不多见。在这方面，山东潍坊是一个例外。十几年来，潍坊承担国家和教育部7项先行先试改革试点，取得显著成效。很多人反复问一个问题：潍坊为什么能成功？他们的改革有没有一些规律可循？本刊拟推出系列文章，透视其中奥秘。

推进教育综合改革”是党的十八届三中全会确定的重大目标任务。近些年来，山东省潍坊市先后承担了国家和教育部7项先行先试的改革试点，基础教育综合改革取得显著成效。随着影响的不断扩大，来自全国各地的教育同仁在深入了解情况后，时常会发出这样的感慨和困惑：潍坊经验好是好，也很值得学习研究，但涉及的内容这么多、这么复杂，究竟应当从哪里入手改起呢？

有的地市教育局长甚至直截了当地向我提出：“如果让你来帮着我们做，你会首先做什么？”说实话，这确实也是一个令我困惑和思考了好长时间的问题。

直到今年春天江西上饶教育局邀请我去做改革报告，在他们张局长的一再追问下，我才算终于理出了头绪——潍坊教育综合改革的起步和突破，是从强化教育督导开始的，而且持续十几年的改革也是靠教育督导强力推动和保障的。

现在想来，潍坊如果不是在改革之初就构建起对县市区的每年一度的刚性透明教育督导评估制度，几乎就不可能有后来的系列改革，更不会以自己特有的体制生态超然于大的环境而持续存在。

为什么教育督导之于潍坊如此重要？

这要从2001年第一次对各县市区开展督导评估说起。1999年，中共中央、国务院出台了《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，要求逐级建立对党政部门的考核评估机制；2001年，国务院出台了《关于基础教育改革与发展的决定》，确定义务教育实行“以县为主”的管理体制，力图尽快解决中小学普遍存在的教师工资拖欠、校舍危房改造、办学经费不足等突出问题。

怎么样让县市区真正都动起来，勇于担当发展基础教育、实施素质教育的责任，成为事关全局的大事。

这时，正巧我的前任李希贵刚刚由山东高密教育局局长破格提任潍坊市教育局局长，他决定把在高密“依靠刚性透明督导推进教育工作突破”的经验，放在地市层面试试。于是，我们就在2001年下半年组织开展了对各县市区教育工作的五项督导评估（包括教育投入、教师工资、危房改造、信息技术教育和教育水平）。当时，我也是刚刚担任副县级督学，全面负责整个活动的组织实施工作。历经三四个月的精心研究与周密组织、实施，督导影响之大、效果之好完全出乎了我们所有人的预料。不仅很好地促进了“以县为主”管理体制的落实，调动起各个县市区为教育办实事、解难题的积极性，而且更督导出全市从教育部门到所有的学校凝心聚力、真抓实干的浓厚氛围。

特别值得一提的是，我们将督导结果作为评价县市区年度教育工作的唯一依据，并将各县市区的督导成绩全面在《潍坊日报》上公布。当时，这一做法其实给我们带来了很大压力，毕竟新局长刚上任，如果县市区不配合、不认可，甚至找教育局的麻烦该怎么办？搞不好后果会很严重。但在局长的一再坚持下，我们硬着头皮真正这么做了。

情况却不是我们原先想象的那样。不但我们提心吊胆的事丝毫没有发生，相反，从领导到社会各界和人民群众都认为“教育部门敢于动真格的”，都是一片叫好声。以此让全市上下开始领略到一个真正的教育改革者的胆识与韬略。

后来，我一直在想，为什么在大多数人甚至连想都不敢想、更别说做的教育体制改革上，潍坊却能够一次又一次涉险滩突出重围，领略风光无限，靠的究竟是什么？其规律和奥妙何在？我想，应该是“彻底性”，改革越彻底越平稳。只要是符合最广大人民群众的意愿、尊重教育规律的改革，不成功是不可能的。关键是改革者要敢于舍弃自身利益。这应是致力于推进教育改革的有识之士很好地予以研究把握的。

教育督导督出了社会各界对教育的信心和信任，为深化改革奠定了基础。我们的做法得到教育部和国家督导团领导的及时肯定和支持。2003年3月，教育部曾专门在潍坊开会推广，也就在这个会上，潍坊新到任的市委书记和市长充分了解和认识了潍坊教育的情况，看到了教育部门的境界和追求，激起了他们大刀阔斧全力支持推进教育体制改革的信心和决心。潍坊直到现在坚持了十几年并为社会所公认的几项主要改革成果，比如，以“多次考试、等级表达、综合评价、多元录取”为主要内容的中考招生考試制度改革；以取消中小学校长行政级别，“克服行政化，实现专业化”为核心的校长职级制改革等，几乎都是在2003年至2004年密集出台的，都是在他们的主导下实现的。所以，我的前任李希贵曾不止一次地讲，从一定意义上说是教育督导成就了潍坊教育改革。

从2001年开始到现在已历经15年，每年一度的对县市区的教育综合督导，每年一次全市“两会”期间在报纸上公布各县市区的教育督导成绩，在潍坊已成为理所当然、无可置疑的事情。教育督导真正成为了潍坊号令全市上下不断推动教育改革发展、攻坚克难的“高考指挥棒”。

正是在教育督导年复一年、锲而不舍的持续推动下，许多困扰全国的教育热点难点问题，如教育投入不足、教师队伍补充难、办学行为不规范等，在潍坊几乎都得到了较好解决。有一次，新任市长曾半开玩笑地询问我，我们的教育投入怎么这么高？我们财政预算内教育经费支出占财政总支出的比例，已连续多年达到25%以上，高出全省平均5个百分点以上。我说，其实，我们并没有额外多投入多少资金，主要是我们每年一度的教育督导，督促各个县市区政府把该落实的政策都不折不扣地落实到位了。其实，我们的督导不仅督发展，更要督改革，各项重要的改革举措更是每年教育督导的重点，确保落到实处。

现在潍坊抓任何一项重要教育工作，首先想到的就是要纳入年度对县市区的教育综合督导，这有点像美国总统对航母的依赖那样。因为，只要列入了年度督导，就会成为考核评价县市区年度教育工作成绩的重要内容，谁也不敢不重视。相反，任何重要事项，如果不能纳入督导方案中，就很难引起党政重视，要想在年内取得良好进展和成效，几乎是不可能的。

强化地市督导是基础教育综合改革的保障和突破口

潍坊依靠强有力的教育督导形成了全市教育一盘棋的崭新格局，应当说是对现行基础教育管理体制的一个重大突破。

众所周知，地市一级在我国的行政架构中几乎是最弱的一环，近些年始终存在存废之争。其中很重要的原因在于，它不像省和县那样拥有许多关乎社会正常运转所必需的资源和权力。从基础教育的情况看更明显，中小学校几乎都是县里举办的，人财物归县里管，大政方针都由国家和省里决定，地市一级教育主管部门基本没有什么可以制约县里及学校的权力。说白了，没有你人家照常运转。

所以，通常情况下，地市教育局就是一个“传声筒”，主要功能是上传下达，几乎无法用资源调配和行政命令的方式来推进县市区的教育工作。各县市区教育部门和学校都各自为战，无法有效组织起来，一个地市的教育就不可能有真正的竞争力可言。如何才能形成全市一盘棋的工作格局，这是任何一个要想有所作为的地市教育部门必须首先要研究解决好的问题。

从另一个角度看，地市教育统筹管理能力薄弱，不能不说也是造成国家和省基础教育诸多政策措施长期难以落实的重要原因。基础教育“以县为主”的管理体制，虽然把责任明确下来了，但谁来监督落实却并不明确。管理经验告诉我们，没有监督和考核的责任，几乎等于不落实。现行体制下，落实“以县为主”的责任，主要依靠省级监督是不现实的，因为每个省大都有着上百个县，幅员太广阔。而一个地市一般辖十个左右的县市区，不仅更符合层级管理的规律，而且经过近二三十年地区改市的不断推进，对县市区的考核评价和干部任用事实上是由地市负责的，从这方面讲，地市党委政府对县市区的号召力、影响力还是巨大的。就教育来讲，上级政府加强对下级政府的教育督导，是我国《教育督导条例》赋予的必须履行好的法定职责。应当说，这也是潍坊敢于并能够构建起强有力的督导机制的依据所在。

要构建强有力的地市对县市区的教育综合督导评估机制，为全面推进教育综合改革提供动力和保障，需要着重做好四个方面的转化文章。

第一，要把督导方案制订的过程，变为全市教育系统科学决策、民主决策工作重点的过程。每年初我们要用两三个月时间，组织市教育局所有科室、单位和各县市区教育局参与，反反复复对督导方案进行论证，确保督导方案既符合大政方针和依法行政要求，又切合基层实际，便于其操作落实。每年一度的教育督导方案，其实就是一个总揽全市教育工作全局的行动纲领。这对于确保全市教育工作始终保持正确的目标方向，持续十几年集中力量办好大事，防止和避免出现大的偏差，甚至是瞎折腾，起到了至关重要的作用。特别是在县市区教育局长专业化水平不是很高，甚至有的还不是很懂教育的情况下，尤其具有重要意义。

每年3月教育督导方案下发后，各县市区就立即展开研究并全力依据方案开展工作，争取年底督导出好的成绩。到年底督导前，市里基本不用再管县里的事了，完全可以腾出手来，集中力量研究热点、难点问题的攻关突破。而且，为了防止市里各科室、单位对县里学校的各种名目的检查评比、达标验收等干扰，我们还建立了归口管理、公开发布的制度，凡未列入许可目录的一律不准组织。即使批准的检查、验收、达标活动，原则上也要纳入年度督导一并进行，最大限度地维护县里和学校的自主权，为他们专心致志地干事创业提供保障。

第二，要把各个县市区依据督导方案进行自评的过程，变成督促区域内所有教育单位学习、研究、提升的过程。市里对下面县市区的督导主要采用的是“验证法”。其原理是，从区域所属所有单位中随机抽取一定的样本，用最基层单位的样本情况，向上验证整个区域的情况，而且经查如样本的真实情况和自评不一致、有虚假，就要大幅度扣减县市区的自评得分。这样做的价值是，只有基层的每所学校和教育单位都按标准要求落实到位了，才有可能有一个好的督导成绩。这就把每所学校的情况和它所在的县市区的利益紧紧地捆绑在了一起。所以，全市所有学校和教育单位年年都紧紧围绕着国家和省市的重点和关注点开展工作，就成为自然而然的事情了，令行禁止也就不再是什么难事。

第三，要把督导的过程，变成市教育局全体人员全程参与和研究解决所分管工作问题的过程。从市级层面讲，谁最了解情况，谁又最想解决所存在的问题？当然是教育局中分管和具体负责这项工作的同志。为了充分体现督导的目的和作用，我们把督导的权力和责任首先交给了各个职能科室和单位，督什么、怎么督，都由他们先提出，督导的时候也由他们具体负责。这样一来，就把每年一度的教育督导，变成了教育局依法治教、全员参与研究解决问题，为实现自己的理想追求而不懈努力的过程了。所以，每年一次的教育督导，其实就是教育局全员参与研究上级要求和政策依据，深入基层进行全面调查研究，摸准吃透实情的“大练兵”，为全面提高机关干部的政策业务水平和改革创新激情，提供了制度保障。

第四，要把深入基层实地开展督导的過程，变成锤炼过硬作风的过程。为了确保督导结果真实可靠，做到敢于公开和纳入考核，确保不发生徇私枉法的情况，我们在组建督导队伍时，除个别指导专家实行外聘，凡是参与现场督导评分的人员，严格限定为市教育局及直管单位人员，目的就是要从组织上对所有督导人员实现有效管控，绝对做到令行禁止。应当说，这是我们所提出的“三自”“四严”等督导作风建设不折不扣落到实处的根本保障，也是这些年来教育综合督导始终得到社会高度认可和支持的根本保障。

通过督导，改变最大的其实是市教育局

打铁还须自身硬。教育综合督导与其说是督县市区政府，不如说督的其实是市教育局本身，是对教育局干部职工素质能力的全面检阅。无论是督导方案的科学性、可操作性，还是督导方法和结果的严谨性、真实性、准确性以及督导人员的作风能不能做到秋毫无犯等，任何一个环节出现问题，都可能出现偏差。所以，督导改变最大的其实还是市教育局，不仅全面锤炼了干部职工的过硬作风，更为重要的是，每年一度综合督导的机制，彻底改变了传统的教育局内部条块分割、各自为战的工作格局。

过去，教育局每个领导分管一方面或几方面的工作，除了主要领导外，其他人是很难参与的，即使有好的意见、建议也很少有机会表达，即使有也会碍于分工不便多说。现在，几乎所有的重要事项全都纳入督导，所有督导事项都首先交给所有的科室、单位，反反复复征求意见，详细具体地展开研究，不仅大大减少了决策者“专权”的可能，而且，通过督导有利于大家在谋划全局、集思广益中，更好地把握各自的定位，进一步明确工作重点、思路和措施，加快形成围绕中心服务大局、凝心聚力谋发展的崭新局面。

通过构建强有力的教育督导机制，形成能够总揽全局和全市教育工作一盘棋的局面，我们才会更有信心和能力去做追根溯源深化改革的大文章。