中央企业内部控制工作推进问题研究

徐 彦

（中国远洋运输（集团）总公司，北京 100000）

中央企业（以下简称“央企”）是我国国民经济的重要支柱之一，央企的发展对社会主义市场经济的建设和社会主义制度的巩固有极为重要的战略意义。随着国际竞争的加剧，经济全球化趋势不断推进，企业的组织结构、管理方式亦在随形势而改变，加强企业内部控制已成为企业适应经济全球化形势下提升管理、促进发展的重要保证之一。

1 我国中央企业内部控制推进现状

2006年，国资委发布《中央企业全面风险管理指引》，2008年，五部委联合发布《企业内部控制基本规范》，并于2010年发布《企业内部控制基本规范配套指引》。这些监管政策的出台，构成了国内企业开展内部控制工作的基本框架。在此基础上，国资委同财政部于2012年下发《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》，进一步明确了央企开展内部控制相关工作的具体要求，极大地促进了央企内部控制工作的发展。

经过近几年的实践，内部控制的理念和方法逐步被越来越多的国内企业理解和使用，尤其是央企，作为执行国家政策和监管要求的排头兵，与其他非央企上市公司一起，成为内部控制理念在企业的最快实践者，为我国企业内部控制的推进积累了一定经验。对于央企自身而言，随着内部控制体系的不断建立健全，以及有节奏地推进内部控制评价工作，各大央企也逐渐感受到内部控制工作的“乐趣”和“价值”，企业治理结构逐渐完善，基础管理水平不断提升，风险管理意识与能力有所加强，内部控制的效率及效益逐渐显现。

然而在看到内部控制工作在央企取得一定成效的同时，也要正视其存在的问题。目前，各大央企内部控制推进工作进度参差不齐，总体呈现出“起步早、推进慢、推进效率和效益偏低”的特点。在很多央企单位，企业内部控制工作的推进更多是基于外部合规要求，其自发意识和内在积极性不足，加上员工对“规则约束”的天然排斥，导致很多央企的内部控制工作虽然起步很早，但进程缓慢。同时，由于央企内部控制理论研究尚不成熟，实践经验积累还不够，导致企业既过于依靠外脑，但同时又不得不投入很多资源参与内部控制合规建设，内部控制工作的推进效率和效益不尽如人意。

2 中央企业内部控制存在问题分析

内部环境、控制活动、风险评估、信息与沟通和内部监督是内部控制的五要素，也是内部控制体系的构成主体。笔者尝试从五要素层面分析央企的内部控制问题。

2.1 控制环境待优化

良好的内部控制环境是有效推进内部控制体系建设和运行的基础。但目前，很多央企因为特殊的产权结构导致治理结构不健全或流于形式，所有者和经营者之间的权责利不平衡，导致内部制衡因素缺乏或不足。同时，尚未形成良好的内部控制氛围。有些央企的风险意识仍非常缺乏，管理层对内部控制的重视程度不够，参与力度不足，导致企业内部控制体系难以有效建立和实施。

2.2 风险评估机制不健全，未实现风险闭环管理

完整的企业风险评估工作应该包括：风险识别、风险评价、风险应对和持续监督4个层面。但目前，很多央企开展风险评估工作起始于国资委对央企每年报送《全面风险管理报告》的要求，不少央企的风险评估工作仅限于报告层面，未实现风险的闭环和落地。有的央企还呈现出风险辨识不详实、风险评价不扎实、风险报告不真实、风险应对不落实以及风险监督缺失的状况，风险管理机制严重不健全。

追溯原因，一方面是因为意识不到位，同时又缺乏适当的风险评估方法与工具，再加上风险应对能力的不足，最终呈现出“不想做、没办法做、不知道怎么做”的状况。

2.3 控制制度不健全，执行不严格

控制制度是企业的内部法律，是企业经营活动正常运行的基本保障。近年来，各央企在政府监管要求下逐步建立、健全内部控制体系。但截止目前，内部控制制度不健全问题仍普遍存在，并成为央企内部控制报告对外披露的最主要问题。比如制度缺失，公司员工凭“经验”工作；制度与制度交叉、重叠、冲突，执行困难；制度内容规定不合理，使用者无法执行；制度宣贯不到位，员工难以形成统一理解，执行情况各异；流程不明确、不完整、不清晰以及低效率等，以致内部控制的设计有效性存在较大缺陷。同时，很多单位尚未建立执行监控机制，制度执行不严格的问题严重，致使内部控制体系形同虚设。

2.4 信息与沟通机制不完善

在央企中，无论纵向信息流还是横向信息流都存在流通不畅的情形。因为信息汇报机制不健全、信息沟通渠道不畅，加上国有企业内部固有的“政治色彩”，导致信息的流转十分困难，组织单元之间各自为政的现象严重。同时，企业对信息资源的利用效率低，有些企业虽然掌握了很多有用信息，但未进行有效利用、深度挖掘，以至于有价值的信息并未发挥出作用，这既可能贻误商机，也可能导致相关风险无法得到及时规避。

2.5 内部监督力度偏弱

内部控制的有效性不仅体现在设计上，而且体现在执行上。执行是否有效，需要靠企业内部独立、专业的监督机构予以监督。目前，一些央企的内部控制监督力度较为薄弱，内部控制审计职能的履行有待进一步强化。究其原因，一方面是企业对内部审计的重视程度不够，对内部审计的作用认识不充分，导致内部审计部门的资源配置不足。另一方面，是因为目前企业内部审计职能的履行更多偏向传统审计，全面内部控制评价和审计工作开展力度有待加强。

3 中央企业内部控制工作推进建议

3.1 加强基础建设，优化内部环境

意识是开展一切工作的先导,央企必须重视意识培养工作，将内部控制理念与风险管理意识和企业经营相结合，并融入企业文化，形成良好的内部控制文化氛围。内部控制工作属于一把手工程，首先，企业领导要高度重视，充分认识内部控制在现代企业管理中的重要性与必要性，在日常经营活动中率先垂范，按照内部控制要求，约束自身行为。其次，要大力加强内部控制文化的宣贯与培训。通过多种宣传渠道或方式，将内部控制文化理念植入每位员工心中。在此基础上，企业还应加强内部控制组织和专业人才队伍建设，切实提升企业的风险管理能力，充分发挥风险管理和内部控制为企业保驾护航、创造价值的能力。

3.2 完善风险评估机制，推动风险闭环管理

只有在内部控制体系中完善风险评估机制，逐步落实风险管理的各个环节，企业的风险才能真正得到识别和有效控制。风险评估不是目的，不应停留在报告层面。央企要充分利用好风险评估的机会，组织人员认真、扎实地进行风险识别、分析和评价，获取真实的风险评估结果。针对评估出来的重大风险，要组织相关职能部门、专家团队，研究制定风险应对策略和措施，并通过工作计划和日常经营管理行为，把这些策略和措施分解部署下去。同时，还要跟踪风险管理的效果，努力实现风险的闭环管理。

3.3 完善控制制度，加强执行监督

虽然现在央企制度体系日趋健全，但距离真正的“依法治企”还有一定距离。央企作为我国市场经济最重要的组成部分，尤其要加强内部控制制度建设，避免制度缺失，制度内容交叉、重叠和冲突，控制标准不合理，流程效率低下等情况。同时，要建立控制制度的定期评价、修订机制，保证其适用性，确保控制体系的设计有效性。此外，还必须加强内部控制制度的执行监督，确保制度执行的有效性。

3.4 优化信息沟通机制，提高信息沟通能力

第一，央企需要优化现有的信息汇报机制。可将信息按照类型、重要程度进行分类，并分别制定相应的信息流转程序，确保信息沟通渠道畅通。第二，创造平等沟通的氛围，促进有价值的信息流动。沟通是创造良好的内部环境的关键。企业必须妥善进行内外部信息沟通，保护并促进沟通质量的提升。第三，有效利用信息。企业应当加强信息的搜集与储备，同时筛选信息的质量，分析、利用有价值的信息。在“大数据”时代背景下，未来企业竞争力的一个关键影响因素将是企业的信息获取和利用能力。信息与沟通作为最易被忽视的内部控制要素，在未来将得到越来越高的重视。

3.5 完善内控监督体系，持续进行内部监督

为确保内部控制的设计有效性、执行有效性，企业必须健全并落实监控机制，强化企业内部监督职能，不断提升内部监督力度。一方面，企业需要提高内部监督组织职能与资源保障能力。另一方面，要改变对审计职能的认识，扩大审计职能的外延。根据目前我国央企的现实情况，还要尤其关注内部治理结构的优化问题，净化独立开展内部审计和监督的土壤，确保内部审计职能履行的独立性、客观性。

4 结 语

当前，我国央企面临着更复杂的国际经济形势、更恶劣的舆论环境、更残酷的市场竞争态势，以及更艰苦的发展任务。如何控制风险，化危为机，是央企乃至全社会都非常关注的问题。内部控制作为一种行之有效的管理理念和方法，对央企的稳健发展具有重要意义。只有持续优化内部控制各个要素，不断提升内部控制水平，企业才能真正实现可持续发展。

［1］ 徐翔.国有企业内部控制机制及运行研究［D］.成都:西南财经大学,2014.

［2］ 邹冉.企业内部控制若干问题研究［D］.厦门:厦门大学,2009.

［3］ 李爱华,张鹏.英国内部控制发展的历史透视与思考［J］.开发与研究,2008(3):138-140.