保险业政策红利袭来

文/本刊记者　赵方忠　王　漪　何佳艳

保险业政策红利袭来

文/本刊记者赵方忠王漪何佳艳

去年8月13日，国务院正式发布了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（即“新国十条”），提出“使现代保险服务业成为完善金融体系的支柱力量”、“把商业保险建成社会保障体系的重要支柱”，这一提法有别于此前 “保险是金融体系和社会保障体系的重要组成部分”的论述，从顶层设计上，将保险业从“配角”提升到了“支柱”地位。

时隔一年，北京市人民政府于今年8月20日发布《北京市人民政府关于加快发展现代保险服务业的实施意见》，既全面落实“新国十条”，又立足首都城市战略定位和京津冀协同发展，对保险业在社会治理、民生保障、科技创新、支农惠农等多个层面的发展做出了政策安排。

行业的政策红利，叠加政府在社会风险管理方面职能转变带来的市场空间，将给保险业带来强劲驱动。

保险业迎来新一轮改革红利

2014年，被称为“新国十条”的《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》正式发布，这是时隔十个年头之后，国务院再次以“顶层设计”的形式，明确保险业在经济社会发展中的重要地位。

定位问题是困扰行业发展的关键问题，若定位不清晰，整个行业的理念有可能扭曲，其发展有可能陷入混乱与反复。如今，随着对保险的认识与理解的逐步深化，政府对保险业的定位越来越清晰，保险业的视野与空间愈发宽广。

在“新国十条”中，“使现代保险服务业成为完善金融体系的支柱力量”、“把商业保险建成社会保障体系的重要支柱”等论述的提出，表

明保险业已从此前金融体系和社会保障体系的重要组成部分，上升为这两个体系的支柱力量。

事实上，简单地对比保险与金融体系现有支柱银行的发展数据便能显现出保险业巨大的发展空间。 2013年末我国保险业总资产8.29万亿元，而同期银行业总资产为148万亿元。若再按照国务院《意见》提出到2020年末保险深度（保费收入/国内生产总值）达到5%，保险密度（保费收入/总人口）达到每人3500元来分析，目前我国的保险深度为3%、保险密度为1266元，也足见保险业市场提升的潜力。

保险业发展的新机遇因改革而生，而要告别以往粗放经营、单纯追求规模的老路子，实现保险业的爆发式增长，显然还须进一步向改革要红利。

北京便是最好的实例。作为全国近年来多项保险业改革的试点城市，北京保险业获得了长足发展，目前已成为全国领先的区域保险市场。

根据数据统计，在京注册的保险公司法人机构有61家，经营业务的保险分公司共有97家，保险专业中介法人机构共有388家，均居全国首位。由于市场开放程度较高。在京设立的各类外资保险法人机构多达34家，外资保险公司市场份额13.8%，高于全国9.4个百分点。不仅机构主体丰富，行业实力也在全国名列前茅。2015年上半年，北京地区实现保费收入757.5亿元，同比增长8.3%，居全国第4位。

“2014年，北京地区保险深度和保险密度分别为5.7%、5659.3元/人，发展水平居于全国首位，已经超过‘新国十条’设定的2020年全国目标，与国际平均水平基本持平。”北京保监局局长郭左践表示，这说明北京保险业的市场的成熟度领先，风险保障作用显著。

但这是否意味着北京现代保险业的发展空间已经见顶，答案显然是否定的。多位保险业界人士均对记者表示，北京保险业的发展成效表明，仅仅通过在科技、民生等等某一领域的改革试点，便能释放出保险业发展的如此潜能，而随着改革的深化，未来的前景将更加可期。

“比如，近日，保监会发布了《资产支持计划业务管理暂行办法》和《关于设立保险私募基金有关事项的通知》等两项新政，明确保险资金可以设立私募基金，服务经济结构调整和实体经济，其主要投资方向为国家重点支持的行业和领域。”北京市金融局相关负责人表示，这对于本身已是全国VC、PE最活跃区域的北京而言，在北京被定位为“国家科技创新中心”和国家鼓励“大众创新、万众创业”的大背景下，保险资金支持实体经济、推动科技创新都将迎来更大的用武之地。

对此，多年研究保险业发展的中国社科院金融研究所研究员郭金龙亦指出，保险具有提高市场主体信用程度、降低市场交易风险的天然保障功能，通过政策逐步松绑并创新总资产超9万亿元资金存量的运用形式，保险业或将成为对接实体经济、助力产业升级的重要融资渠道。

“新时期北京四个中心功能定位的确立，经济结构转型调整的不断深化，以及政府职能转变与简政放权的持续推进，正逐步与保险业定位提升之后的政策创新不期而遇，保险业即将释放出更大的改革红利。”北京市金融局相关负责人指出。

新政策传递出保险全方位服务城市发展和人民生活的信号

新政策凸显北京特色

8月20日，北京市人民政府发布了《北京市人民政府关于加快发展现代保险服务业的实施意见》（下称《实施意见》）。相比于其他省市，北京的《实施意见》距离《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》出台时间已超过了一年。究其原因，市金融局和市保监局的负责人均表示，这是由于这份文件是在京津冀协同发展这一大背景下，有关部门综合考虑北京面临的实际情况，结合本地保险业特色才慎重发布的。在文件的起草和出台过程中出都体现出政府部门对于保险行业发展所持有的科学严谨态度。

去年8月13日，国务院正式发布保险业“新国十条”，根据市领导相关批示精神，市金融局随即会同北京保监局组织召开了21个市属部门、16个区县及部分在京保险机构座谈会，广泛听取意见和建议，在此基础上起草了《北京市人民政府关于加快发展现代保险服务业的实施意见》，再次书面征求了国家金融监管部门、市属相关部门和部分区县的意见，采纳吸收所提意见18条，形成了初稿。进入11月，围绕贯彻落实十八届三中、四中全会和中央经济工作会议、习近平总书记系列重要讲话精神，以及国家相继出台的各类金融改革措施，国务院办公厅印发的《关于加快发展商业健康保险的若干意见》（国办发〔2014〕50号），结合落实首都城市功能新定位，市金融局会同北京保监局对《实施意见》进行了第二次调整与修改。

今年，《京津冀协同发展规划纲要》、《国务院关于北京服务业扩大开放综合试点总体方案的批复》、中国人民银行等10部委《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（银发〔2015〕221号）相继出台，结合全市工作新布局，市金融局组织市属相关部门对《实施意见》进行了专题研讨，进行了第三次完善，形成送审稿。8月4日，王安顺市长主持召开第88次市政府常务会议，对《实施意见》进行了审议。8月20日，市政府办公厅印发了该文件。

起草过程虽比其他省市要漫长一些，但最终出炉的《实施意见》既涵盖了“新国十条”重点工作，又突出北京特色。文件立足首都城市战略定位和京津冀协同发展，围绕稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险，对保险业在社会治理、民生保障、科技创新、支农惠农等多个层面的发展提出新要求。表示将大力发展具有国际竞争力、富有创造力和充满活力的现代保险服务业，使其成为首都金融业创新发展重要支柱，也因其传递出让保险全方位服务城市发展和人民生活的信号，成为一项“接地气儿”的新政策。

人保北京分公司率先成立了科技保险的专营机构

对于保险业在推动京津冀协同发展、疏解非首都功能以及加强三地生态环境保护方面所将发挥的重要作用，市金融局局长王红表示，目前京津冀三地重点聚焦于推进交通一体化发展、加强生态环境保护、推动产业升级转移三大领域。为配合这些工作，《实施意见》提出，鼓励保险资金利用债权投资计划、股权投资计划等方式，支持重大基础设施、棚户区改造、生态环境、京津冀协同发展等重大项目建设。

“具体来说，首先是围绕交通一体化，发挥保险资金长期性、灵活性和利率优惠的优势，积极投资交通、地铁等重点项目，加快构建京津冀互联互通综合交通网络。大力发展工程险、责任险、建工意外险等产品，为等京津冀重点交通项目建设提供全面风险保障。其次是围绕生态环境，大力开展环境污染责任保险等绿色保险，推进京津冀生态环境共建。完善环境污染损害赔偿机制，支持区域生态保护与发展项目建设，满足群众对京津冀拥有更好的青山、绿水、蓝天的期盼。还要围绕产业转型升级，丰富保险产品和服务，积极发展科技保险、出口信用保险等保险产品，服务京津冀产业升级和对接。”王红表示，除此之外，《实施意见》还鼓励保险机构设立投资基金以及通过投资私募债支持非首都功能疏解、产业转移；鼓励保险机构创立夹层基金、并购基金，支持三地产业并购重组。同时，深化三地保险业的交流和合作，推动服务标准、服务模式一体化。

作为全国智力资源最丰富的城市和科技力量最集中的地区，目前北京正在加快建设具有全球影响力的科技创新中心。郭左践表示，北京市在科技创新的支撑和引领下，传统产业不断转型升级，新兴产业得到更大发展，“高精尖”经济结构正逐步建立。在此背景下，北京保险业与市政府相关部门密切合作，开展了一系列试点创新工作，从提供风险保障、缓解融资难题等方面，为全国科技创新中心建设提供了有力支持。

早在2012年，北京市便联合九部委出台了《关于中关村国家自主创新示范区建设国家科技金融创新中心的意见》、2014年出台了《中关村国家自主创新示范区小额贷款保证保险试点办法》，对投保企业提供不超过30万元的贷款贴息。今年又出台了《北京市关于加快推进科研机构及科技成果转化和产业化的若干意见（试行）》，重点支持保险机构围绕科技成果转化和产业化开展服务和创新。截至今年6月底，科技保险服务北京市高新技术企业591家次，累计提供各类风险保障1483亿元，支付赔款金额超过4100万元。

此次《实施意见》针对完善创新创业型企业的科技保险体系也做出诸多规划，提到将加大保险对科技创新的支持力度，支持保险机构开发适应科技创新的保险产品，探索新技术新产品（服务）“首购首用”风险补偿机制，促进企业创新和科技成果产业化。鼓励保险公司针对科技企业特征定制一揽子保险产品和风险保障方案，满足科技型企业在初创期、成长期、成熟期等不同发展阶段的保险需求，着力推动大众创业、万众创新。

“北京发展科技保险具备得天独厚的优势，要将本地的资源优势和科技创新中心这一定位结合起来。同时，开发科技保险产品需要数据支撑，如今信息技术高度发达，政府部门还是其他相关行业部门都有相应的数据积累，这些都可以为保险业提供险种精算的支撑。”市金融局相关负责人表示，政府在科技创新领域引入保险业，目的就在于引入市场机制，最终仍将过渡为完全市场化。希望通过保险的专业力量为科技创新再加一道“保险”。

而对于保险公司来说，科技保险是一个概念，并非单独产品，基本覆盖了科技企业生产经营的全过程。“很多层面都有可能做大，这让保险业介入的空间非常广阔。”中国人民财产保险股份有限公司北京分公司副总经理刘光辉说。据他透露，人保北京分公司已于今年8月正式成立了科技保险的专营机构，运行初期将专注于宣传普及科技保险产品和推广贷款保证保险产品的经验。

社会风险管理：保险新机会

2013年，我国启动了新一轮政府改革转型，核心诉求是加快转变政府职能，深化行政体制改革，特点是把机构改革和职能转变有机结合起来。从基本诉求看，建立高效政府和高效社会是基本目标，高效政府的一个基本特征是“轻政府”和“瘦财政”，改革转型的重点就是要将政府社会管理的一部分“事权”剥离出去。

在社会风险管理领域，北京市已形成了新农合“平谷模式”、农险“北京模式”等具有影响力的创新模式

“纵观政府改革转型的总体框架和基本路径，我们能够得出一个基本判断：新一轮政府改革转型，将为保险社会风险管理作用的发挥，为保险业的发展创造一个巨大和历史性的空间。”郭左践说，“经济补偿、资本融通、社会风险管理，是保险业的三大基本功能，但一直以来，保险的社会风险管理功能发育不足。”中国的社会保障体系三支柱是政府、企业、社会个人，目前95%以上的社会保障都是由政府承担，这种结构极其不合理。

郭左践认为，保险的基本属性之一是社会风险管理，这与政府的基本属性是高度一致的，因此，可以说保险与政府具有一种天然的联系，这种联系是“基因性”的，他们的共同目的和职能就是社会风险管理。这是保险可以，也应当在政府改革转型中发挥更大作用的逻辑基础。

再此背景下出台的保险业“新国十条”开篇就明确“保险是现代经济的重要产业和风险管理的基本手段，是社会文明水平、经济发达程度、社会治理能力的重要标志”，并明确提出，保险业要立足于服务国家治理体系和治理能力现代化，成为创新社会治理的有效机制。

王红在介绍北京《实施意见》出台背景时也谈到：“我国正处于经济转型期、民生需求释放期、社会矛盾多发期和巨灾风险上升期，政府面临很大的经济管理和社会管理压力。随着政府改革转型，如何确保在简政放权的过程中社会管理不出现空白和缺位，如何利用市场机制建立公共服务供应体系，保险作为一种市场化的风险转移、社会互助和社会管理机制，如何使之在政府改革转型充分发挥社会‘稳定器’的作用，是我们起草《实施意见》过程中需要研究的重要课题。”

事实上，保险作为市场化的风险管理手段，近年来北京积极推动保险业提升服务经济社会发展能力，在责任险、健康险、农业保险等方面实现新突破，分别形成了在全国具有影响力的新农合“平谷模式”、农险“北京模式”的创新模式。北京保险业已经成为政府创新公共服务提供方式、降低成本、提高效率的新选择。

在这些创新模式中，保险业的作用之所以为政府所认可，就在于其所具备的“专业”与“效率”。

以农险为例。北京市农委发展规划处处长齐智向记者介绍，政策性农业保险 “北京模式”的特点可以概括为 “多层次的风险分散机制、多形式的财政支持方式、市场化的经营管理模式以及强有力的保障措施”。“北京模式”在全国率先构建了由农民、保险公司、再保险公司和政府巨灾风险保障四个层次组成的 “多方参与、风险共担、多层分散”的农业风险分散体系，确保政策性农业保险可持续发展。该机制规定：赔付率160%以下的风险，由保险公司承担损失补偿责任。赔付率超过160%的风险，实行保险公司赔付封顶，政府承担剩余赔付责任，并以两种方式进行分散，其中赔付率160%－300%的巨灾风险，通过政府直接购买再保险的方式转移；赔付率300%以上的部分，政府采取“一事一议”的方式予以解决。不同于“共保”或“联保”的模式，“北京模式”在制度设计时，采取了政府主导下的商业运作模式。政府充分尊重商业保险公司的经营自主权，不介入农业保险的具体经营，仅在超赔风险发生后，承担超赔责任。据北京保监局统计，2007年至2014年，北京农业保险提供风险保障从57.7亿元增长到236.4亿元，年均增速26.5%，累计向90多万农户支付赔款22.8亿元，真正成为了首都“三农”发展的坚强后盾。

在医疗领域，“平谷模式”作为全国首例采用“共保联办”模式的新农合试点，通过制度创新破解了新农合基金收不抵支的困局。

2011年初，中国人民健康保险股份有限公司北京分公司和平谷区政府试点以“共保联办”方式开展新农合业务。据人保健康北分公司总经理黄立兵介绍，所谓“共保联办”方式，在具体操作上，由平谷区政府负责新农合筹资，之后将筹资总额的50%划交人保健康北分公司作为保费，人保健康北分公司承担新农合50%的保障责任。基金如出现超支，原先财政要全额兜底，现在变为财政兜一半，人保健康北分公司承担一半，如果出现结余，结余滚存使用，但人保健康北分公司将从政府获得相当于结余部分一定比例的奖励。至此，在政府与人保健康北分公司之间就形成了真正意义上的“风险共担体”，即“共保”。“联办”就是政府与保险公司双方人员联合办公，充分发挥商保的专业化和精细化管理优势，其中包括建立各项管理规范，对住院患者进行全程服务和管理。“共保联办”方式能够充分发挥两个优势，既发挥政府的主导和监管作用，又发挥商业机构的专业化和精细化管理优势。“共保联办”模式通过规范医院诊疗行为，帮助农民合理就医，切实减少了农民医疗费用支出，较好地保障了参合农民利益。以平谷区为例，按照全市2011-2014年年增长水平测算，四年来，全区农民共减少医疗费支出达到6000多万元。在2014年人保健康北分公司全面参与密云、门头沟和大兴的新农合经办后，当年的新农合基金支出增长率从上一年度的25%、35%和17%，快速回落至5.8%、-1.63%和2%。尤其值得一提的是，在2014年10月份才开始正式运行的大兴区新农合基金经办业务，两个月的时间增长率就下降了15%。同时，这种模式也有效提升了政府服务能力和基金运行效率。目前，“平谷模式”已成为中国保监会商业保险举办基本医疗的主推模式。

从国际公共治理理论和实践的演变来看，创新社会治理机制，以更加公开透明的方式提高治理效率，使政府以更低的投入来实现公共利益的最大化，是国际社会管理方面的一个普遍趋势。而从我国的现实来看，在农业保险、养老保险、大病保险、治安保险等与社会治理紧密关联的保险领域，保险业的探索才刚刚起步，未来的发展值得期待。