中国特色社会主义权力制约监督机制的发展历程及思路*

□胡丽娟

中国特色社会主义权力制约监督机制的发展历程及思路*

□胡丽娟

社会主义权力制约监督机制经历了利用党外力量制约监督的萌芽和建立相关制度的初创，经制度化、法制化和体系化而形成中国特色社会主义权力制约机制，并健全和完善而成为中国特色社会主义权力制约监督体系。反思这一构建历程所蕴含的中国特色社会主义权力制约监督的原则，有助于我们坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革。

中国特色社会主义 权力制约 权力监督

中国共产党立足于中国国情，将马克思主义中国化，用以指导理论与实践，探索了中国特色社会主义的权力制约监督机制。这一权力制约监督机制自党成立的近百年来有其逐步形成与完善的独特历史过程和宝贵历史经验，值得总结与反思，为进一步完善中国特色社会主义权力制约监督机制，坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革提供精神与实践动力。

一、社会主义权力制约监督机制的萌芽：充分利用党外力量的制约监督

中国共产党在建党之初便在党组织建设和根据地建设中贯彻权力的制约和监督。1927年的中共五大设立了党的历史上第一个纪律检查机构——“中央监察委员会”。随后通过的党章修正案规定：党的监察委员会由党的代表大会选举产生，其委员不得以党委委员兼任。并且规定了“党部的指导原则为民主集中制”①《中共中央文件选集》（第三册），北京：中共中央党校出版社，1989年版，第144-145页。。不仅如此，1931的《中华苏维埃共和国宪法大纲》明确规定：“苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众的。”同时规定16岁以上公民均享有苏维埃选举权与被选举权。

抗战时期，中国共产党在各个根据地普遍建立的抗日民主政权对权力制约和监督问题给予了充分的重视。比如，《中共中央北方局对晋冀豫边区目前建设的主张》提出了“加紧民主政治建设，逐步实现民选各级政府”和“建立廉洁政府，肃清贪污浪费”的要求，规定并实行了“三三制”原则，使得无论在政府机关或民意机关，共产党员只占三分之一，其它各党各派、无党无派人士占三分之二。陕甘宁边区政权的组织形式是参议会制度，各级参议会和政府人员也按“三三制”原则组成。毛泽东当时在《在陕甘宁边区参议会的演说》中指出：“共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。”①《毛泽东选集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年版，第809页。陕甘宁边区还颁布了《陕甘宁边区宪法原则》，规定各级政府人员违反人民决议，或玩忽职守，应受到人民代表会议的斥责或罢免，在基层则由人民直接罢免。这就以规定或法律条文形式，从制度上保证了党与党外人士的相互合作与监督，保证了人民群众的监督权。

解放战争时期，原先的抗日民主政权的参议会制度为人民代表会议制度所取代，成为权力制约监督的重要平台。毛泽东充分肯定只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。同时毛泽东指出，解放区已有的人民代表会议一经建立就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会，然后建立起县一级及县以上的各级人民代表会议，“在各级人民代表会议中，必须使一切民主阶层，包括工人、农民、独立劳动者、自由职业者、知识分子、民族工商业者以及开明绅士，尽可能地都有他们的代表参加进去”②《毛泽东选集》（第四卷），北京：人民出版社，1991年版，第1308、1308页。，使最广大的人民有代表参与并监督党和政府。另外，晋察冀解放区平山县的整党经验得到了其他解放区的效仿，即邀集党外群众中的积极分子参加党的支部会议，展开批评和自我批评，借以改变党的组织的成分不纯或者作风不纯的现象，使党和人民群众密切地联系起来。③《毛泽东选集》（第四卷），北京：人民出版社，1991年版，第1308、1308页。

共产党自成立伊始，至抗日战争和解放战争等过程中，通过种种举措充分发挥人民群众、民主党派等对权力的制约监督作用，正是这些突破性的尝试，奠定了我国社会主义权力制约监督机制的重要基础。

二、社会主义权力制约监督机制的初步创建：建立权力制约监督的相关制度

新中国建立后，毛泽东领导全党开始了人民民主监督制度的创建，主要基于对社会主义国家权力来源的正确认识和巩固共产党的执政地位（防止腐败和官僚主义滋生），对权力施加制约和监督。重视人民权利对权力的制约和监督，初创了一系列相关的重要制度。

我们国家的一切权力属于人民，权力的行使必须要“直接依靠广大革命人民群众”④中共中央文献研究室编：《建国以来毛泽东文稿》，北京：中央文献出版社，1998年版，第581页。。首先，我国建立和健全了人民代表大会制度。人民代表大会制度使人民真正具有对国家机关工作人员及企事业单位领导人的选举、监督、弹劾、罢免等等权利。其次，建立了人民来信来访制度和工会、妇联、共青团等群众组织。前者使群众对党员违法乱纪行为的揭露和批评得到制度的保障；后三者是党联系各界各阶层群众的纽带，建立起群众监督干部的平台。确立了以民主集中制为核心的党内监督制度。一方面，中国共产党重视民主集中制的建设，毛泽东在二十世纪六十年代号召在党内外要有充分的民主生活，认真地实行民主集中制。早在1937年谈到党内民主时，毛泽东指出，“在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制”⑤《毛泽东选集》（第一卷），北京：人民出版社，1991年版，第278页。，民主是指决策的民主，集中是对决策的执行是集中而有效率。⑥参见《毛泽东选集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第383页。另一方面，中国共产党成为新中国执政党后，在其通过的新党章中规定“任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下和自下而上的监督”⑦参见中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第九册），北京：中央文献出版社，1994年版，第145页。。新中国成立之初，在毛泽东的提议下，中共中央发出成立各级党的纪律检查委员会的决议，在中央，以朱德为书记的中央纪律检查委员会成立；在全国地方，县以上、军队团以上各级党委均建立起纪律检查委员会。这显然突出强调了党内监督。

建立起中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，以实现民主党派对中国共产党的监督作用。毛泽东提出了中国共产党与民主党派“长期共存，互相监督”的方针，⑧《毛泽东文集》（第七卷），北京：人民出版社，1993年版，第235页。周恩来也要求共产党“特别是要能听不同的意见”⑨中共中央统战部、中央文献研究室编：《周恩来统一战线文选》，北京：人民出版社，1984年版，第189-190页。。而且在当时的中央一级政府机关中有党外人士担任领导职务，以充分发挥民主党派对权力的监督作用。

此外，颁布相关法律、法令以制约监督权力，防止腐败滋生。新中国临时宪法《共同纲领》第十八条规定：“中华人民共和国的一切国家机关，必须厉行廉洁的、朴素的、为人民服务的革命工作作风。”①《建国以来重要文献选编》（第一册），北京：中央文献出版社，1992年版，第6页。1952年政务院通过了《中华人民共和国惩治贪污条例》、《关于三反运动中成立人民法庭的规定》、《关于追缴贪污分子赃款赃物的规定》，为惩治贪污腐败提供法律依据。在之后的“五四宪法”中规定了对权力机关进行调查、质问等监督的具体内容，且在司法组织机构上建立了公检法分工负责、互相配合、互相制约的格局。

三、中国特色社会主义权力制约监督机制的基本建立：权力制约监督的制度化与法制化

面临改革开放新形势，党中央领导集体注重权力制约监督的制度化和法制化建设，在深刻总结先前权力制约监督的经验基础上初步构建起符合中国国情的权力制约监督机制。

以社会主义民主政治的制度化建设推动权力制约和监督机制。邓小平指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”②《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、359、332、321页。所以“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制。……要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”③《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、359、332、321页。。一则，邓小平坚决反对照搬西方资产阶级的“三权分立”的权力制约模式，“而要搞社会主义民主”④《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第241、177页。，提出社会主义民主制度下的权力制约监督机制。二则，继承和发展了人民代表大会制度、共产党领导下的多党合作和政治协商制度、民主集中制，以及党内监督和人民群众监督等。不仅制定了相应法律、法规和条例，使人大的监督职能制度化和具体化，提出共产党与各民主党派实行“长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共”的合作方针，以发挥人民政协的监督作用，而且完善党内民主制度，通过加强民主集中制制度建设，健全党内民主生活会制度，重新恢复和组建各级纪检机构。三则，群众的监督权利获得法律制度的保障。“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导，凡是搞特权、特殊化、经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”⑤《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、359、332、321页。四则，中国共产党扩大了基层民主，人民群众得以直接行使民主权利，诸如知情权、选举权、参政权等对权力进行制约和监督。

以社会主义法制建设促成权力制约监督机制的形成。邓小平提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的建设社会主义法制重要方针。邓小平要求党员干部在法律范围内行使职权，他说：“党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事；法立了以后，就要坚决按法律办事。”⑥中共中央文献研究室：《邓小平思想年谱（1975—1997）》，北京：中央文献出版社，1998年版，第122页。

此外，邓小平提出了党政分开以制约监督权力。基于对党政不分的体制与权力过分集中、官僚主义等弊端间密切关系的认识，邓小平指出权力的过分集中必定“妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧，容易造成个人专断”⑦《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、359、332、321页。，进而提出“政治体制改革的关键是党政分开”⑧《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第241、177页。，使党的领导职能与国家政权的统治、公共管理职能分开，使权力在运行过程中以不同的职能为标准实行分开，达到相互制约监督的作用。

四、中国特色社会主义权力制约监督机制的基本形成：建立权力制约机制和监督的体系化

面对社会主义市场经济进一步发展和民主政治改革的挑战，党的十六大报告中首次提出社会主义政治文明的概念，注重权力制约监督的内在规律，提出建立长效的权力制约机制和严密的权力监督体系。

从制度建设方面着手，首次提出建立权力运行的制约和监督机制的要求。一方面，建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制。“针对容易产生腐败现象的具体体制、制度和薄弱环节，通过深化改革和体制创新，建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制。”⑨江泽民：《论党的建设》，北京：中央文献出版社，2001年版，第479页。不仅要把部门间的权力、中央和地方、上级和下级间的权力都界定清楚，强调对权力进行合理分解，决策权、执行权、监督权适度分开，由不同的权力主体行使不同性质的权力，并强化决策与执行等环节的权力监督。另一方面，建立严密的监督体系，促成权力监督的整体合力。“切实加强各级党组织和纪律检查机关对党员干部的监督，加强人民群众、各民主党派和无党派人士对我们党的监督，建立健全党内和党外自上而下和自下而上相结合的监督制度”①江泽民：《论党的建设》，北京：中央文献出版社，2001年版，第70、250、35页。，发挥监督的整体合力作用。

从制度与思想高度结合着眼，明确建立权力制约监督机制的重大意义是“执政为民”与防止腐败。通过加强党员干部认可并坚持权力制约监督的观念，以党内监督有效推动社会主义权力制约监督的实效。②参见黄宇：《中国共产党党内监督史论》，北京：社会科学文献出版社，2012年版。江泽民同志一再要求“党组织和党员干部正确运用权力，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨”③江泽民：《论党的建设》，北京：中央文献出版社，2001年版，第70、250、35页。，并告诫全党：“从严治党，建立健全一套拒腐防变的制度，采取切实有效措施，加强党内监督和人民群众的监督，同一切消极腐败现象进行毫不留情的斗争。”④江泽民：《论党的建设》，北京：中央文献出版社，2001年版，第70、250、35页。同时要求领导干部牢固树立正确的权力观，“只有确立了坚定的共产主义理想和社会主义信念，摆正了个人利益与人民利益的关系，才能从思想上行动上正确认识和行使我们手中的权力”⑤中共中央文献研究室：《江泽民论有中国特色社会主义》（专题摘编），北京：中央文献出版社，2002年版，第670页。。否则，权力腐败将严重威胁党的执政地位。

五、中国特色社会主义权力制约监督机制的完善：健全权力制约监督体系

自党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体，在探索社会主义权力制约监督机制上取得实质进展，在党的十七大上，提出完善权力制约和监督机制，提出权力制约是依法治国的关键环节，权力制约要求职权由法定、有权必有责、用权受监督、违法受追究，⑥中共中央政法委员会：《社会主义法治理念读本》，北京：中国长安出版社，2009年版，第68-69、160页。同时以马克思主义法律观中国化的最新成果“社会主义法治理念”这一重要概念为依托，视权力的制约和监督为社会主义法治理念的基本要求。⑦中共中央政法委员会：《社会主义法治理念读本》，北京：中国长安出版社，2009年版，第68-69、160页。而且，在党的十八大上，提出了健全权力运行制约和监督体系，“让权力在阳光下运行”，有效推动了中国特色社会主义的权力制约监督机制的理论建设和实践探索。

健全和完善权力制约机制。胡锦涛同志强调：形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。一则，保证人民赋予的权力始终为人民所用，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。二则，使权力运行实现规范性，提高权力运行的效率。坚持用制度管权、管事、管人，才能确保国家权力的有效正确运行。明确以法律作为制约监督权力的主要渠道和途径，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。三则，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立决策问责和纠错制度。总之，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和权力运行机制。

建立起较为完善的监督体系。加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。明确以法律作为制约监督权力的主要渠道和途径，加强和改进党内制约监督，支持和保证人大监督、政府专门机关、司法机关及各级民主党派的制约监督，并加强公民和舆论的制约监督，推动各方力量上下联动、齐抓共管。

经多年的努力，我国已建立起全方位、多层次的中国特色社会主义的法律制约监督体系，通过以道德制约权力、以权利制约权力、以权力制约权力，对法的全部运作过程的合法性实施督察、制控和督导，防止权力滥用，维护社会公平正义。

六、完善中国特色权力制约监督机制的思路

（一）借鉴人类一切有关权力制约监督的文明成果

在权力制约监督的理论认识上，党从单单吸收马列经典作家关于权力理解，转变为借鉴包括西方对权力理解在内的人类一切有关权力制约监督的文明成果。这意味着走中国特色社会主义道路，构建中国特色的社会主义权力制约监督机制需广泛借鉴中西古今的权力制约和监督经验，但也决不是生搬硬套西方的“三权分立”。新中国成立至今，历届中央领导集体正是在实践中沿着社会主义的道路逐步构建中国特色社会主义的权力制约监督机制，尤其当今面对复杂多变的世情与独特发展的国情，广泛鉴取人类相关经验，以探索符合世情国情发展的中国特色社会主义的权力制约监督机制，是进一步健全完善这一制度的根本路径。

（二）权力制约监督的伦理学与政治学思路并重

在权力制约监督的思路上，党逐渐从注重伦理学思路到伦理学与政治学思路并重。所谓伦理学思路，是超越权力间关系的思维模式，到权力与权力授予者的关系中去思考权力的制约问题，提出通过权力授予者的伦理精神去实现对权力的制约。中国共产党自成立以来，一直十分注重通过权力授予者——人民群众来制约监督权力，一贯强调权力来源于人民，应当为人民服务，并将人民群众对权力的监督放在重要位置，积极鼓励人民群众参与决策并充分影响决策。所谓政治学思路，要求把视线放在权力间的关系上，以权力制约权力。党日益反对权力集中，肯定适当分散权力，并着力于中国特色社会主义权力运行结构的配置，防止权力腐败。这方面还需要进一步完成党的十六大提出的建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制的目标。

（三）建立多维立体的监督体系

加强党内监督和党外社会舆论监督，促成多种监督形式并举，充分形成多维立体的有效的监督合理体系，让权力在阳光下运行。一方面，坚持中国共产党的领导和完善党内监督是今后完善社会主义权力制约监督机制的一个重要原则。历史事实证明，正是在中国共产党的领导下，中国人民经过一个世纪的不懈求索，逐步形成了中国特色社会主义权力制约监督机制。另一方面，中国共产党一贯重视党外社会舆论监督，尤其是坚持和完善以人民代表大会和多党合作与政治协商制度等等，使此种党外社会力量的制约监督制度具体化、规范化和可操作化，以使其行之有效，真正发挥其监督权力的作用。此外，权力运行公开化，便于并切实能受到各方监督，真正做到让权力在阳光下运行。

（四）强调以法律制约权力

在权力制约的现实途径上，除了适度分权，实现以权力制约权力，同时进一步完善选举制度，结合人民民主选举以制约权力之外，更强调以法律制约权力。中国共产党越来越主张进一步健全相关法律制度，更多地依靠法律制度来制约和监督权力，这是完善中国特色社会主义权力制约监督机制的一项极其重要的原则。新中国成立伊始，中国共产党对制约权力的法律制度和相关民主监督制度就颇为重视，虽至“文化大革命”遭受破坏，但改革开放以来，党中央愈加重视法律制度对权力的制约和监督作用，提出依法治国的基本方略，在胡锦涛同志的领导下，党中央还提出了“法治理念”的重要概念。这是一个逐步重视和走上以法治国道路的过程，法律制度对权力制约和监督的作用不断受到关注，彰显出法律作为权力制约和监督机制的有效路径是至关重要的，是今后健全完善社会主义权力制约监督机制的重要方向。

（五）权力制约监督与社会主义民主政治建设息息相关

在权力制约监督的本质意义上，逐步厘清了其与社会主义民主政治建设间的密切关系。一方面，社会主义民主政治建设是权力制约监督机制构建的方向和根本所在；另一方面，权力制约监督机制的构建是社会主义民主政治建设的必然内容和重要推手。坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，必然要求健全权力运行制约监督体系。党越来越重视通过社会主义民主政治建设从根本上推动社会主义权力制约监督机制的构建与完善。从毛泽东、邓小平到江泽民、胡锦涛，不同历史时期的中央领导人及领导集体都将社会主义民主制度作为权力制约监督的重要手段和核心内容。完善中国特色社会主义权力制约监督机制，必使其与社会主义民主政治建设之间形成良性互动，构成彼此推进之势。

责任编辑：凌 雁

*本文系浙江省重点研究基地浙江省中国特色社会主义理论研究中心课题“中国共产党关于权力制约监督机制的构建历程和经验”（1122W04）的阶段性成果。

作者胡丽娟，女，浙江省社会科学院政治学研究所、浙江省中国特色社会主义理论研究中心副研究员，政治学博士（杭州 310007）。