我国创新政策实施效果评价研究综述

2015-07-26肖利青曾建新

商 2015年41期

肖利青曾建新

政策评价主要是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种行为［1］。刘会武等认为政策评价是以价值为中心，对政策或计划的有用性或价值做出判断［2］。对政策实施效果进行评价，评价结果能为政策制定提供借鉴。

1.我国创新政策评价范围

现阶段，我国对技术创新政策评价范围呈现多样性。学者们从不同范围对技术创新政策实施效果，从技术创新政策评价的范围划分，可分为从区域、国家以及国家和区域结合三种不同范围对创新政策实施效果的评价。从区域范围对创新政策实施效果进行评价是指针对创新政策在国家中的某个或者几个区域的实施效果进行评价;从国家范围对创新政策实施效果进行评价是指对创新政策在全国的实施效果进行评价，不对创新政策某一区域或者几个区域的实施效果进行评价;从国家和区域结合范围对创新政策进行评价是指既对创新政策在全国的实施效果进行评价，又对创新政策在某一区域或者几个区域实施效果进行评价。

(1)对技术创新政策在区域的实施效果进行评。我国学者选择区域作为技术创新政策绩效评价范围的比较多。表1列出了近些年我国部分学者在对技术创新政策进行评价时选择的区域范围。吕明洁对1995～2006上海市高科技产业年间科技政策效率进行了评价［3］。蒋栋等对自主创新科技政策在河北省的实施效果评价［4］。江永真对福建省自主创新政策绩效评估［5］。肖士恩等对河北省科技创新政策绩效进行了纵向评估，并且将河北与北京进行了横向比较［6］。尚倩等对2002～2009年浙江省区域创新政策进行评价研究［7］。葛丹明对江西省农业龙头企业对技术创新政策满意度模糊综合评价［8］。宁凌等对广东省高技术产业政策评价［9］。喻金田等对武汉市2004～2007自主创新政策效果评价［10］。董鹏等对2009中部省会城市技术创新政策实施效果评价［11］。

从区域来分析技术创新政策的实施效果，由于其分析范围比对国家创新政策实施总体情况的分析小，分析范围具有集中性，针对性强，重点突出，但与从国家的角度分析相比，不能从整体上了解技术创新政策的实施效果，不能将创新政策在区域的实施效果与创新政策在我国实施的总体效果进行比较，也就无法判断区域创新政策的实施效果与创新政策在我国实施总体情况的差距。

表1.1 创新政策在区域的实施效果评价

江永真［5］福建省自主创新政策绩效评估肖士恩、陈娜［6］河北省科技创新政策评估尚倩、赵晓庆［7］浙江省区域创新政策评价葛丹明［8］江西省农业龙头企业对技术创新政策满意度模糊综合评价宁凌、汪亮、廖泽芳［9］广东省高技术产业政策评价喻金田、吴倩［10］武汉市自主创新政策效果评价董鹏、陈志辉［11］中部省会城市技术创新政策实施效果评价

(2)从国家整体对技术创新政策实施效果进行分析。朱正奎对我国科技创新政策的文本与各时期科技创新政策的实施效果分析，指出科技创新成为我国经济发展的瓶颈已成为不争的事实［12］。孔婕等以深圳中小板上市公司为样本，分析我国一揽子创新政策对中小企业层面的影响［13］。

从国家的角度对技术创新政策进行分析，从宏观上对技术创新政策实施效果评价，能对技术创新政策实施效果总体情况进行把握。与区域角分析不同，由于评价范围比区域广，重点在于对创新政策实施效果的总体把握，不关注区域创新政策的执行效果评价。

(3)从国家和区域双重角度对技术创新政策实施效果进行评价。无论是从国家还是从区域角度进行分析，都存在不足，无法达到既从总体情况了解技术创新政策实施效果，又能对区域技术创新政策效果进行重点分析和比较不同区域的实施效果，针对这两种不同角度对技术创新政策实施效果进行评价的不足，学者们结合国家和区域双重角度对技术创新政策进行评价，结合了国家角度和区域角度的优点。

范柏乃等对我国2001～2010自主创新政策的总体效应和时空差异进行实证分析［14］。彭富国从国家和区域双重角度对1991年到1999技术创新政策进行了评价［15］。刘晓娥等通过对全国各省创新政策效果进行相对分析，进而比较湖北省与其它省市创新政策效果，评价湖北省创新政策与措施［16］。郭强利用2000年和2009年相关数据对科技创新政策效果从总体和区域进行了评价，对东部地区、中部地区和西部地区进行了比较分析［17］。以上分析显示我国创新政策效果在不同的发展阶段和不同的区域存在差异，东部地区、中部地区和西部地区呈现出既相同又各有特色的政策效果。

表1.2 从国家和区域双重范围对创新政策实施效果的评价

以上分析可以看出，现阶段学者对我国技术创新政策的绩效评价多从区域的角度进行，关注区域创新政策的实施效果，针对区域创新政策实施效果存在的不足给出建议，针对性强。另外，从国家角度与结合国家和区域的双重角度进行创新政策实施效果分析较少，应当加强研究。从国家和结合国家和区域双重范围对创新政策实施效果进行评价，能够了解创新政策实施的总体情况。尤其是结合国家和区域双重角度对技术创新政策实施效果进行分析，既能够从整体上对技术创新政策效果进行分析，又能够选择某些区域进行横向比较，在比较中发现区域优势或者不足，发挥区域优势或者采取措施改进不足。或者将创新政策实施的总体效果与某区域实施效果进行比较，研究区域创新政策实施效果与创新政策总体实施效果的差异，能够了解区域创新政策实施效果是高于总体实施效果还是低于总体实施效果，处于有利地位还是处于不利地位。尤其是在我国现阶段区域发展不均衡的情况下，东部地区、中部地区和西部地区的发展各有特色，从国家和区域双重角度进行创新政策实施效果分析具有重要意义。

2.技术创新政策评价方法

我国学者使用多种方法对技术创新政策实施效果进行评价。表2列出了部分学者在创新政策评价中使用的方法。从表2可以看出我国学者在进行创新政策评价使用方法呈现出多样性，有DEA、灰色关联度、模糊数学理论、嫡值法、专家打分法、计量经济学模型、层次分析法、因子分析法、集对分析法、最小二乘法估计和Heckman两步修正法、面板数据模型等。多数学者在方法的选择上一般不采用单一方法来评价，而是结合不同方法来达到评价目的。

在对创新政策实施效果评价中使用方法中，DEA方法得到较多使用。数据包络分析(DEA)由于具有无需预设生产函数、无需考虑量纲以及在处理多投入/多产出方面的优越性，该方法自1978年由著名运筹学家Charnes、Cooper＆Rhodes以相对效率概念为基础提出以来，被广泛运用于各个领域的效率评价研究［19］。创新政策的实施是一项巨大的工程，需要大量人力、物力、财力等多方面的投入，表现在R＆D投入、从事科技活动的人员等方面，其投入表现为多投入的现象，另一方面，实施创新政策也会有产出，如专利申请受理量、专利申请授予量、发表的论文数、技术市场的交易额等，其产出也不是单一的，表现为多方面产出，技术创新政策的实施具有复杂性，难以描述在实施过程中的所有投入和产出。由于实施技术创新政策的过程中，表现为多投入、多产出的特点，DEA所具有的优点能够很好地解决多投入多产出的问题，因此在创新政策评价中得到较多使用。

另一方面，创新政策的实施所具有的复杂性，难以清楚描述，模糊集合这一概念的出现使得数学的思维和方法可以用于处理模糊性现象是具有优势，学者们结合模糊集合论处理模糊性现象，使其在处理技术创新政策评价时具有优势，得以广泛应用。模糊集合论一般结合确定权重问题的方法共同使用以达到评价目的，在权重的确定问题上，学者们使用的方法较多，有嫡值法、专家评分、因子分析法等，模糊集合论与嫡值法结合使用的较多，嫡值法与专家打分法相比，嫡值法较客观，专家打分法难以消除主观因素。

表2 评价方法

蒋栋、李婷、李志祥［4］描述性统计分析、灰色关联度江永真［5］模糊数学理论、嫡值法确定各指标权重肖士恩、陈娜［6］专家打分法确定指标权重。用比较和分级加权处理法数据尚倩、赵晓庆［7］计量经济学模型 (回归分析)、专家评分赋予权重葛丹明［8］定性、模糊评价理论、层次分析法确定各指标体系权重宁凌、汪亮、廖泽芳［9］DEA喻金田、吴倩［10］熵值法为其各级指标赋予权重、集对分析方法董鹏、陈志辉［11］横向比较朱正奎［12］定性方法孔婕、谈毅［13］最小二乘法估计和Heckman两步修正法范柏乃、段忠贤、江蕾［14］面板数据模型彭富国［15］模糊集合论、专家打分法确定指标权重刘晓娥、卢艳红、喻金田［16］模糊集合论方法、因子分析法来确定其权重郭强［17］模糊数学方法、熵值法来确定权重值

3.技术创新政策评价的切入点

在对创新政策进行评价时，存在多种切入点，可以将其分为四种类型:

(1)从政策实施过程来对技术创新政策实施效果进行，一般选择政策投入和政策产出或者是科技投入、科技产出和经济发展作为切入点，如图所示。吕明洁从科技投入和科技产出评价上海市高新技术产业的自主创新政策绩效［3］。宁凌等以政策投入指标和政策产出对广东省高技术产业政策评价［9］。董鹏等以技术创新投入和技术创新产出评价中部省会城市技术创新政策实施效果［11］。彭富国从经济发展 (效益)、科技政策实施期间的科技产出和科技投入来进行评价技术创新政策［15］。刘晓娥等以经济效益、科技产出、科技投入进行创新政策效果评价［16］。以政策实施过程来对创新政策实施效果进行评价，优点是简单易于理解，但是忽略了政策科技投入与科技产出的中间过程，另外政策实施效果不仅仅只体现在科技投入、科技产出和经济发展上。同时政策实施过程中的某些科技投入和科技产出存在难以量化的特点，如创新政策中投入的智力资本、对知识溢出的促进作用等，基于可操作的目的，对某些难以量化的科技投入和科技产出一般不纳入评价框架，从而影响创新政策实施效果的评价准确性。

表3.1 以政策实施过程为切入点

刘晓娥、卢艳红、喻金田［16］经济效益、科技产出、科技投入

(2)从政策类型来进行评价，这是较多学者选择的切入点。如表3.2。蒋栋等从总体情况和描述性统计分析两方面研究税收优惠类、金融支持、政府采购类和其他类型政策实施效果［4］。江永真从创新供应政策、创新需求政策、创新环境政策来对自主创新政策绩效评估［5］。葛丹明从财政补贴政策、税收优惠政策、专利保护政策、政府采购政策评价江西省农业龙头企业对技术创新政策满意度［8］。喻金田等从技术创新、服务创新、创新环境三方面对武汉市自主创新政策效果进行评价［10］。范柏乃等从供给政策、需求政策、基础政策和环境政策为出发点对我国中国自主创新政策的效应及其时空差异进行评价［14］。郭强从科技创新投入政策、科技创新需求政策、科技创新环境政策评价科技创新政策效果［17］。可以看出在实证分析中，对创新政策的分类多使用两种:①根据Rothwell R，Zegveld W对技术创新政策的分类方式，将技术创新政策分为供给政策、需求政策以及环境政策［18］;Rothwell R，Zegveld W对创新政策的分类方式，具有可操作性的特点，供给政策、需求政策和环境政策三种创新政策的区分性强，在实证中得到广泛应用;②根据创新政策内容进行分类。选择政策类别对创新政策进行评价，在对创新政策进行分类后，不同类别政策具有可区分性，对不同类型创新政策的实施效果进行评价，并且能够横向比较不同类型创新政策实施效果，在对比分析中，发现不同类型创新政策实施效果的差异，对创新政策实施效果的分析更加细化，与从政策实施过程来对技术创新政策实施效果进行相比，评价更为深入，结果具有更强的针对性。

表3.2 以创新政策类别为切入点

(3)以创新政策与其作用对象的相互作用对创新政策进行评价，肖士恩等从创新型社会促进程度、政策适应性和协调性、政策其他效果来进行评价［6］。以政策作用对象的相互作用进行评价，体现出政策具有动态适应性，关注政策与其作用对象的相互影响，但是与以政策过程来分析创新政策实施效果相比，较难理解和操作，需要对创新政策与其作用对象进行深入了解才能较好地评价创新政策实施效果。

(4)以政策要素进行创新政策评价。如尚倩等从政策力度、政策目标、政策措施对浙江省区域创新政策评价［7］。从政策要素对创新政策评价，无论是在创新政策执行前、执行中还是执行后对创新政策进行评价均适用，能够对创新政策制定、执行等方面进行评价。由于是以政策要素进行创新政策的评价，能够较好地反映创新政策的效果。但是使用创新政策要素对创新政策实施效果进行评价，对创新政策要素需要有深入的了解，否则可能会因为对创新政策要素理解程度不够而影响创新政策实施效果评价的准确性。另一方面，以创新政策要素进行对创新政策实施效果的评价，忽略了政策与其作用对象的适应性、协调性等相互影响的特点。(作者单位:南华大学)

［1］管书华.科技政策制定与评价的研究［D］.武汉:武汉理工大学，2004

［2］刘会武，卫刘江，王胜光，温珂.面向创新政策评价的三维分析框架［J］.中国科技论坛，2008(5):33～36

［3］吕明洁.我国自主创新政策绩效评价的DEA分析——以上海市高新技术产业为例［J］.经济论坛，2009(20):63～65

［4］蒋栋，李婷，李志祥.自主创新科技政策在河北省的实施效果评价［J］.中国软科学增刊 (上)2009:88～92，111

［5］江永真.区域自主创新政策绩效评估模型构建及实证分析［J］.福州大学学报 (哲学社会科学版)，2012(2):21～25，44

［6］肖士恩，陈娜.河北科技创新政策评估的实证研究［J］.中国科技论坛，2009(9):28～31，36

［7］尚倩，赵晓庆.基于计量经济学的区域创新系统政策的定量评价［J］.科学学与科学技术管理，2012(12):91～95

［8］葛丹明.农业龙头企业对技术创新政策满意度模糊综合评价［J］.科技广场，2013:164～168

［9］宁凌，汪亮，廖泽芳.基于DEA的高技术产业政策评价研究——以广东省为例［J］.国家行政学院学报，2011:99～103

［10］喻金田，吴倩.武汉市自主创新政策实施效果评价［J］.科技创业月刊，2010(12):122～124

［11］董鹏，陈志辉.中部地区省会城市科技创新政策实施效果评价与比较［J］.湖南广播电视大学学报，2013(2):32～36

［12］朱正奎.新中国科技创新政策的文本与实施效把握果分析［J］.科技管理研究，2013(9):18～22，35