黄河小北干流河段防洪治理与管理问题的建议

贾玉芳 田忠新 袁小哲 冯全民

（黄河水利委员会陕西黄河河务局 陕西 渭南 714000）

1 基本情况

1.1 河道概况

黄河小北干流是指黄河中游禹门口至潼关河段，为晋陕两省的天然界河，全长132.5km，简称“黄河禹潼河段”。黄河出龙门后，骤然放宽，河床由100m的峡谷展宽为3km～18.8km，平均宽度8.5km,河床纵比降3‱～6‱，河道面积1107km2，其中滩区面积657km2。黄河小北干流河段穿行于汾、渭地堑谷凹地区，两岸为高出河床50m～200m的黄土台塬。河道宽、浅、散、乱，冲淤变化剧烈，分布有大量滩地，沿程有汾河、涺水河、涑水河、渭河、北洛河等支流汇入，有“三十年河东、三十年河西”之说，塌滩塌岸现象时有发生。历史上，晋陕两省为争占地盘，修建多处挑水工程，当地群众时常为争抢滩地，引发械斗流血事件。1985年，水利部黄河水利委员会在山西运城市和陕西渭南市分别成立了黄河小北干流河道管理机构，统一管理该河段，拆除了6处严重阻水的挑流工程，修建了一批护岸、控导工程，开创了团结治水的新局面。

1.2 滩区社会经济状况

黄河小北干流涉及2省2市9县41个乡镇，人口28.87万人，另外还有23个国营农场及部队农场。河道两岸共有滩地107万亩，其中耕地60多万亩。东岸为山西省运城市的河津、万荣、临猗、永济、芮城5个县，西岸为陕西省渭南市的韩城、合阳、大荔、潼关4个县。

由于黄河小北干流河道宽浅，水流散乱，江心洲、河漫滩发育，在沿河两岸形成了大面积的滩涂湿地。滩区生产以种植业为主体，林、牧业占地面积不大，渔业生产主要利用开发沼泽、渍水、盐碱地，具有一定规模。种植业生产主要以粮食、棉花、油料为主，初步形成粮、棉、油生产基地。

为保护湿地资源和水禽栖息环境，山陕两省分别建立了“山西运城湿地自然保护区”和“陕西省黄河湿地自然保护区”两个省级自然保护区，保护区总面积155121hm2，区内主要为芦苇沼泽和农田植被，各种珍稀、濒危水禽在此聚集越冬、停歇和觅食。陕西省合阳县洽川风景区分布有多处温泉，被定为国家级重点风景名胜区。

沿黄两岸土塬下分布着北赵、东雷、元上、扬范、夹马口、小樊、尊村、港口等10多处大中小型抽水提灌站，多为高扬程分级泵站，灌溉着渭南地区和运城地区黄土塬上数百万亩的农田耕地，引黄灌溉是当地粮食生产和农业发展的基础保障。

跨跃黄河的主要交通道路有：禹门口公路铁路桥、西禹高速、洽吴浮桥、大西高铁客运专线、风陵渡公路桥、南同蒲铁路桥等。

2 历史洪灾

历史上，由于黄河小北干流河槽平面摆动迅速频繁，受河水侵袭，山西省河津、荣河、永济县城及陕西省的朝邑县城、芝川镇被迫搬迁，1923年、1932年、1940年、1942年河水先后侵入旧城，1950年8月两次大水，先后造成40余人死亡，受灾9万亩。由于黄河河情复杂，已建工程不完善，河势变化造成的塌滩、塌岸现象仍不断发生，1955年～1980年，该段塌失高岸土地1.8万亩，迁移58个村、2.5万人，近10多年来，两岸塌滩、塌岸总长达50多km，塌毁耕地面积9万多亩，滩岸造成机电灌站被毁，给当地群众带来了沉重的经济负担。

1985 年黄委统一管理以来，两岸先后规划实施了一批河道防洪工程，治理成效显著，初步控制了主流摆动，减轻了洪水造成的灾害损失。黄河龙门水文站在1988年、1994年和1996 年 分 别 发 生 了 10200m3、10900m3和11200m3每秒的洪峰流量的洪水，河道两岸除部分防护工程受水流冲击淘刷出险外，洪水出槽漫滩，一些滩地被淹，未造成人员伤亡。

3 河道治理状况

黄河小北干流河段，历史上基本没有河道整治工程。由于黄河主流摆动不定，两岸滩地时而此增彼减，时而此减彼增，两岸群众为争种滩地常起纠纷，打斗不断，明清两代均为朝廷派官员进行调节，直至民国期间两岸仍纠纷不断。上世纪六十年代前，当地沿河群众为了防止高岸坍塌、护村、护站等，自筹资金修建过一些小型防冲工程，因河势极不稳定，已被冲毁。

1968 年，原水电部批准修建了左岸的禹门口、汾河口、城西及右岸的芝川、夏阳、朝邑、潼关等七处工程。此后，未经水利部、黄委会批准，在上世纪七十年代初期至八十年代，两岸各自相继修建了多处阻水挑流工程。为了减少晋、陕两省水事纠纷，经国务院（82）国函字229号文批准，黄河禹潼河段两岸河道工程由黄委会实行统一管理。1985年初，黄委会对两岸大部分工程进行了接管，少数工程仍由地方管理。

黄河小北干流河段为无堤防河段。目前，修建的河道整治工程主要为护岸、控导和护滩工程。1968年～2014年，两岸共修建河道整治工程43处（陕西侧15处，山西侧28处），工程总长163023m。其中陕西侧工程总长72876m，山西侧工程总长90147m。在这些河道工程中还有一部分属地方管理的工程，其中陕西侧有20163m，山西侧6200m。这些工程的修建，对控制黄河主流变化，防止滩岸坍塌，保护沿岸村庄及人民生命财产安全，促进沿黄经济持续稳定发展发挥了积极作用。

4 存在的主要问题

一是防洪工程体系还不完善，工程布设不足，控导河势的能力较差，主流摆动频繁，河道游荡不定，一些灌溉取水口常年不靠流；二是防洪工程设计不规范，建设标准低，抗洪能力差。现存的河道防洪工程有地方政府六、七十年代抢险修建的，也有在近期规划工程基础上进行上延和下延的，防洪工程顺坝轴线弯弯曲曲、坝体不规整，防洪标准不统一，一些靠流的防洪工程险情不断，部分修建较早的控导工程又常年脱流；三是河道淤积严重，潼关高程居高不下，排洪能力下降；四是滩区滩涂无序开发，造成“小水出大险”、“小水大漫滩”的被动局面，严重影响防洪工程安全运行，威胁沿河群众生命财产安全。

5 建议

（1）建议加快黄河小北干流河道工程治理进程，控制主流摆动，稳定河势。

自黄河水利委员会接管该河段以来，国家先后实施了“九五”可研及近期两轮治理规划，修建了一批治河工程，有效地减少了洪水灾害，但横河、斜河等畸形河势的发生，常常会塌滩塌岸，给人民群众的生命财产安全造成威胁。由于国家投资所限，规划和治理进程还不能满足当地社会发展的需求。近年来，山西省和陕西省地方政府对治理黄河的积极性很高，在国家规划和计划投资得不到落实的情况下，沿黄地方政府积极向河道主管部门申报治河工程项目，筹集社会资金，修建黄河应急抢险工程和防洪控导工程。2010年～2014年期间，由地方投资修建的工程有：桥南下延工程、下峪口下延工程、雨林上延及续建工程、潼河口应急抢险工程等。笔者认为，在河道规划和国家投资迟迟不能落实的情况下，利用地方政府和民间资金进行河道防洪工程建设，虽不失为一种治河新途径，但大江大河的治理还是应该以国家为主。禹潼河段“九五”规划实施后，第二轮治理规划报告从2005年开始审查，2013年才得到正式批复，整整用了九年时间，规划已经远落后于社会发展需要。因此，建议抓紧研究禹潼河段洪水及河势演变规律，加快禹潼河段“十三五”可研规划报告的编制和审批，进一步完善工程防御体系，有效控制主流河势，防止频繁摆动，为社会稳定和地方经济发展服务。

（2）建议尽快编制《黄河小北干流放淤规划》，为河道整治规划提供可靠依据。

根据国务院批复的《黄河流域防洪规划》，为了建立黄河水沙调控体系，减少下游河道泥沙淤积，恢复和维持主槽过洪能力，规划在黄河中游实施小北干流放淤。规划明确指出，要按照全面规划、近远结合、分期实施的原则，实施小北干流放淤；近期完成无坝自流放淤，远期规划在禹门口河段修建水利枢纽壅高水位，两岸各修一条输沙干渠，自上而下逐步修建放淤闸、围格堤、退水闸等工程，实施有坝放淤；修建古贤水利枢纽，人工塑造高含沙洪水，实施小北干流放淤，尽可能延长小浪底水库拦沙年限，减轻黄河下游河道淤积，降低潼关高程[1]。笔者认为，黄河小北干流河道治理工程的规划应结合《黄河小北干流放淤规划》来实施，河道整治工程的布设应符合将来实施的放淤规划要求，防止控导工程布设在放淤区内被泥沙覆盖或影响淤区退水回路，最好能利用控导工程作为放淤区的边界防护。当前，由于没有《黄河小北干流放淤规划》，黄河小北干流河道整治工程的布设都是根据一段时期内河势主流对滩岸的影响而规划建设的，主流摆动威胁到什么地方，控导工程就修建到什么地方，等到将来放淤规划工程实施时，一些投巨资所修建的控导工程就有可能被废弃。因此，要尽快编制《黄河小北干流放淤规划》，近期河道治理工程的规划要着眼未来，统筹兼顾，为放淤规划的实施奠定基础。

表1 2001～2014年黄河龙门水文站最大流量统计表

（3）建议修建禹门口等水利枢纽工程，完善水沙调控体系，减少河道泥沙淤积。

据统计，1933年～1996年，黄河龙门水文站共发生10000m3/s以上大洪水28次。其中10000～15000m3/s洪水21次，15000～20000m3/s洪水 5次，20000m3/s以上洪水2次。1998年万家寨水库下闸蓄水后，黄河小北干流18年来没有发生过超10000m3/s的洪水。2001年～2013年间，有2次最大洪峰为7000m3/s左右，其余年份最大流量均在4000m3/s以下（如表1）。

近年来，随着黄河防洪调控体系的不断健全，黄河防总不断总结经验，通过上下游水库联合调度，抓住上游河道来水来沙的有利时机，积极适时开展调水调沙，减少河道泥沙淤积，取得显著成效。自2006年以来连续9年开展了利用桃汛洪水冲刷降低潼关高程试验和汛前调水调沙工作，实践证明，黄河小北干流多年无大水大灾，除了上游水库的拦蓄作用外，与黄河防总严密分析、科学进行洪水调度的工作密不可分。

当前，黄河小北干流河道泥沙淤积仍然严重，主流河势多变，小水出大险、小水大漫滩，在这种情况下，修建河道整治工程固然是防洪减灾的主要措施，但是科学的水量调度更能有效控制洪水，冲刷河槽，提高过洪能力，减少泥沙淤积，降低灾害损失。因此，建议尽快修建禹门口和古贤两处水利枢纽工程，建立科学的水沙调控体系，为黄河小北干流和黄河下游河道的防洪减灾创造有利条件。

（4）建议尽快出台《黄河法》，实施最严格的河道管理制度。

由于黄河小北干流河道主流萎缩，河滩地面积扩大，沿黄地方政府为了修建旅游风景区、企业单位为了扩大生产规模，纷纷将发展空间瞄向黄河滩区，侵占河道的现象时常发生，违章建筑屡禁不止，黄河小北干流的防洪安全受到严重影响。因此，实施严格的河道管理制度，加大水行政执法力度，防止非法侵占河道的行为发生，是黄河小北干流河道管理的一项重要任务。

黄河小北干流为无堤防河段，根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条之规定：“无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定”。由于沿黄部分县（市）地方政府考虑到当地的区域利益，逃避流域机构的监管，迟迟未划定黄河河道管理范围，沿黄个别县政府还专门成立了诸如“河道管理站”等机构，发文授权黄河滩涂的开发利用和土地管理。这使得流域机构的水行政管理活动不能正常开展，常常与地方水利、土地部门发生纠纷。有些县政府由于要在黄河滩地上修建旅游风景设施，逃避流域机构的监管和水法规约束，任意缩小、变更划定范围，甚至收回已发出的河道管理范围划定文件。鉴于该河段的复杂性和特殊性，建议在水利部黄河水利委员会的主导下，山、陕两省人民政府共同协商，制定《黄河小北干流河道管理条例》，在立足河道现状的基础上，经过防洪论证，划定一个科学合理、县域边界连续的河道管理范围。国家应将《黄河法》的制定和出台列入议事日程，以强化黄河河道内建设项目和水资源管理等工作，实施最严格的河道管理制度。陕西水利

[1]水利部黄河水利委员会.黄河流域防洪规划[M].郑州：黄河水利出版社,2008.