商业银行开展PPP业务的模式探讨

杨晓琨

【摘 要】PPP作为现阶段政府大力推广的业务模式，商业银行有必要适应新形势变化，积极参与。本文论述了PPP模式的特点及近期发展方向，并结合工作实践，就商业银行参与PPP、提供综合金融服务的几种业务模式进行了探讨。

【关键词】商业银行；PPP模式；金融服务

PPP模式的典型做法是政府与私人企业共同组成SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的公司），针对特定项目或资产，与政府签订特许经营合同，并由SPV负责项目设计、融资、建设、运营，待特许经营期满后，SPV终结并将项目移交给政府。在项目融资方面，SPV作为融资主体，以项目自身资产为抵押，以项目未来现金流为还款保障，向银行等金融机构进行融资。银行参与PPP项目，除了获得贷款利息收益之外，还能得到保证、咨询等中间业务收入和建设资金拨付、项目收益资金等存款沉淀，同时也有利于维护银政企三方关系。

一、商业银行开展业务PPP业务背景

2009年以来，地方政府通过融资平台公司，大力推动基础设施建设，导致地方政府债务规模快速增长，截止2013年6月底，中央和地方政府负有偿还责任的债务余额超过20万亿元。同时，2020年中国的城镇化率将达到60%，城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求，而地方政府原先依赖的土地财政却难以为继，传统的地方政府融资模式面临困境。在此背景下，国务院连续发文鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务领域投资，党的十八届三中全会提出“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。”财政部在2014年中央和地方财政预算中提出“推广运用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营。”随着政府预算、债务政策的转变，未来融资平台公司的政府融资功能将被剥离，PPP模式将成为融资平台公司转型的重要方向。

使用PPP模式的项目通常都是重要的基础设施建设项目，政府作为项目的监督、合作者，与社会资本共同参与项目，共同承担项目风险和管理责任，并通过特许经营权和政府补贴的方式，保证社会资本的收益。商业银行参与PPP项目，可以为企业和项目提供融资、财务顾问、理财等多种服务，既有利于发挥银行自身优势，适应新形势变化，加快业务发展；也有助于减少对信贷资源的依赖，向综合金融服务转型，提高综合收益。

二、PPP业务模式及近期发展方向

政府和社会资本合作（PPP）模式是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。模式包含了项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等多个环节，主要形式是政府与社会资本组成特殊目的机构（SPV），引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。

其主要特点是市场化的风险分担机制和收益保障机制。市场化的风险分担机制表现为政府主要负责对法律、政策的把握，财政补贴的安排以及对公共服务水平的监督；社会资本主要负责项目的设计、建造、财务和运营维护等。市场化的收益保障机制则表现为地方各级财政部门从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。

PPP项目融资以其自身盈利和偿债能力为核心，通过各参与方的协作，完成项目的投融资运作。项目资金构成可分为权益资金和债务资金，权益资金由发起人筹集，债务资金则通常是由政策性银行、商业银行、保险公司、基金等金融机构提供。

2014年12月，财政部、发改委分别发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，对PPP模式的推广和实践进行了较为明确的规范。同时，财政部还公布了30个政府和社会资本合作示范项目供各地进行参考和借鉴，并要求融资平台存量项目，适合采用PPP的项目，要优先通过PPP模式融资。从示范项目分析，PPP项目推广初期或将主要以轨道交通、污水垃圾处理、供水供暖、保障房建设等以“使用者付费”为特征、适合市场化经营的项目为主。

三、银行参与PPP业务模式选择—综合金融服务

商业银行在参与PPP业务时，应根据自身业务特点和风险偏好，甄选客户和项目，以综合金融顾问服务商的身份充分参与，及早进入项目磋商进程，确保项目模式、建设、运营、政府补贴方案、服务定价符合银行风险控制要求。在项目的选择上重点关注自身现金流充裕的水、电、气等公用事业项目，关注国家重点在建续建项目的合理融资需求，以及具备可持续经营能力、项目经营性现金流充足、有足值商业性资产抵押的基础设施项目。

在金融服务方案的选择上，可从项目设计到融资、建设、运营等各方面，为项目公司提供财务顾问、现金管理、股权+债权融资等服务，满足PPP新建项目融资、优化存量债务、盘活存量资产等债权融资需求，以及补充项目资本金、优化财务结构、项目到期社会资本顺利退出等股权融资需求。

1.提供财务顾问服务

针对PPP项目参与者较多、合同关系复杂特点，商业银行可发挥自身优势，从项目设计到融资、建设、运营等各方面，提供金融、财务顾问、企业年金托管等服务。针对项目运营时间长、资金流量大特点，商业银行可在资金管理方面提供如资金结算网络、现金管理、资金监管、国际结算、代发工资、通知存款、理财产品等服务，提高客户资金效率和收益水平。

在项目识别阶段，银行可借助客户资源优势及政府合作关系，提供项目效益评价、财政承受能力论证等相关顾问服务。在项目准备阶段，发挥综合金融服务平台优势，为项目实施机构从项目投融资结构、回报机制、相关配套安排等多角度提供交易结构顾问服务；在充分考虑收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、期满处置等因素的基础上，向项目实施机构提出运作方式建议。在项目采购阶段，发挥多样化经营优势，引入其他资本，共同参与PPP项目招投标，并为项目采购方案提高财务顾问服务。在项目执行阶段，通过“股权+债权”、“表内+表外”等综合融资安排，为项目公司设计融资结构，提供股权、债权融资服务；在特许经营期内，为项目公司提供账户监管、账户托管、资金管理、资产证券化、租赁融资安排等运营顾问服务。在项目移交阶段，特许经营期满后，为融资平台公司提供并购配套融资综合解决方案，帮助融资平台公司回购PPP项目公司股权，实现全部公共设施的有序移交。endprint

2.提供融资服务

PPP项目通常总投资额高，资金需求大，需要寻求多元化的资金筹措渠道。商业银行可根据项目具体特点，在合理预测项目现金流的基础上，创新设计产品，从债权、股权两个方面提供项目融资、银团贷款、并购贷款、资信证明、产业投资基金、收益信托、资产证券化、融资租赁等综合性的金融服务。

（1）结构化融资。银行以PPP项目公司未来现金流或相关资产为投资标的，通过非标资产的结构搭建，为其设计结构化的融资方案，与其他各项融资方案配合，提供流动资金、项目融资、股权融资等多元化的融资服务，通过多渠道募集资金，灵活满足PPP项目公司不同期限、不同金额的融资需求。

（2）银团贷款。银行通过提供中长期银团贷款融资安排，为PPP项目公司设计融资结构，统一置换现有债务、减轻项目公司偿债压力，降低融资总成本、延长融资期限、使PPP项目公司现金流与债务还款安排相匹配，新增银团贷款不纳入政府债务。

（3）项目收益票据。项目收益票据是指非金融企业在银行间债券市场发行的，募集资金用于项目建设，且以项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的债务融资工具。商业银行依托其产品体系、销售能力和创新能力，可为PPP项目公司发行的项目收益票据提供全方位的承销服务。

（4）融资租赁。银行可协助PPP项目公司与租赁公司签订租赁物转让协议和售后回租融资租赁协议，PPP项目公司将其名下公共设施的固定资产作为租赁物转让给租赁公司，并通过灵活的租金支付方式继续享有对该部分公共设施的资产的占有和收费权。帮助项目公司盘活公共设施存量资产，拓宽融资渠道，促进PPP项目资产保值增值，进一步优化资本结构，降低资金成本，提高资本运作能力。

（5）资产证券化。银行可与证券公司一起，协助PPP项目公司设立资产支持专项计划，通过交易所市场募集资金，购买PPP项目公司拥有的公共设施收费权，实现存量资产的真实出表和破产隔离，交易支付对价用于偿还前期融资，降低PPP项目公司负债。并在后续管理阶段，为PPP项目公司提供账户监管服务、账户托管服务、归集资金投资顾问服务、信息披露顾问服务。帮助项目公司降低融资成本，灵活使用资金，增强企业资产流动性，优化财务状况。

（6）PE基金。银行可利用PE基金管理公司的方式，与融资平台公司/社会资本设立有限合伙企业，并担任普通合伙人管理基金，在PE基金的设立、募集、管理、退出等方面提供全面的顾问服务，基金资金专项用于投资PPP项目公司。帮助PPP项目公司拓宽项目建设资金来源，引入其他社会资本，减小融资平台公司/社会资本资金压力；并可用于满足项目资本金出资需求，进一步发挥融资杠杆优势

（7）永续债及永续委托贷款。永续债是中期票据项下的无固定到期日的含权债券产品，具有无固定期限，投资人回购权、发行人赎回权或其他含权条款等特点，在满足《金融负债与权益工具的区分及相关会计处理规定》对金融工具计入权益的要求时，可计入权益。银行可发挥在债券承销方面的专业能力，根据融资平台公司的要求，为其永续债发行提供全流程服务；根据PPP项目建设及经营规划，设计整体融资方案，运用理财募集资金，并与证券公司合作，向PPP项目公司发放无固定期限委托贷款，实现其债务与现金流相匹配，满足补充项目资本金，优化财务结构的融资需求，使融资人能够根据本企业融资需求和资金成本来选择使用永续债务，灵活自主地进行PPP项目公司的财务安排。

（8）并购贷款。银行可通过并购贷款产品为回购方提供最高可达全部交易价款60%的资金支持，与中期票据、私募债等中长期直接融资工具相结合，帮助其获得更为稳定和优惠的资金，同时有效降低社会资本/融资平台公司在回购初期面临的高额资金支付压力，确保社会资本/顺利快速退出。endprint