“法治中国”背景下的环保法庭制度探究

董邦俊，黄 帅

(中南财经政法大学，湖北 武汉 430073)

自从我国改革开放以来，经济快速发展，成就举世瞩目。然而，在巨大的成就背后却是以牺牲部分生态环境为代价的，中国已然走上了一条“先污染，后治理”的道路。尽管立法机关、行政机关、司法机关都做出了许多的努力，但是日趋严峻的环境问题对环境法治建设提出了更迫切的要求。《中共十八届四中全会公报》将良好生态环境作为社会主义发展的必要条件，并把它放在“更好地发挥法律的主导作用”的背景下，体现了环境法治建设的重要性。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又进一步详细规定了推进环境法治建设的具体方法。这两份非常重要文件的出台对推动我国环境法治建设具有标志性的意义。

近年来，我国环境问题日益增多，全国各级法院审理的环境案件数量出现显著增长。对比1998 年和2008 年审理的环境案件数量不难发现:1998 年，全国各级人民法院接到环境民事案件共104 件，2008 年受理1529 件;1998 年全国各级人民法院接到环境刑事案件共1894 件，2008 年受理10123 件;1998 年，全国各级人民法院受理的环境行政案件共1760 件，2008 年受理1632 件。如图1 所示。

环境案件的总体数量在不断增加，而目前我国对解决环境问题的司法手段却显得薄弱无力。有鉴于此，中国各级人民法院纷纷开始成立专门的环保法庭，这有效地缓解了保护环境与发展经济之间的矛盾和冲突。但是，环保法庭在实践运行中遇到了大大小小的挑战，出现了许许多多的问题。及时总结不同地方的各级环保法庭的经验和教训，将更有利于司法机关在保护自然资源、惩罚环境犯罪、监督行政执法等方面发挥无可替代的作用。

图1①资料来源:《环境公益诉讼与环保法庭的生命力——中国环保法庭的发展与未来》，载《人民法院报》2010 年1 月29 日第5 版，作者高洁。

一、环保法庭的理论含义与实践探索

(一)环保法庭的理论含义

环保法庭通常是指设立在人民法院内部的审理环境案件的专门审判部门。环保法庭包括环境资源审判庭、环保合议庭和环保巡回法庭三种形式。其中环境资源审判庭是最常见的一种形式，类似于民庭、刑庭等;环保合议庭一般是设立在基层人民法院;环保巡回法庭是人民法院设在环保行政部门内部的法庭，由于违反司法独立的原则，现在已经基本被取消。目前，我国的环保法庭主要包括最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院设立的环境资源审判庭以及基层人民法院设立的环境资源审判庭或者环保合议庭。其他法庭也能够受理环境案件，但无论是理论界还是实务界都一致认为，专门的环保法庭可以通过汇集专业的法官队伍，大大提高审理案件的效率和质量［1］。

目前理论界和实务界对于环保法庭这种司法实践非常认同，最高人民法院也在不同场合多次赞扬环保法庭模式，环保部也认为这是一种机制创新。环保法庭的成立有以下三个方面的重大积极意义:第一，环保法庭可以统一司法适用尺度，明显提高司法水平;第二，环保法庭能够集中人力优势资源，极大提高司法效益;第三，环保法庭体现了司法机关对于环境案件的高度重视。①具体内容参见曹家新:《环保法庭越多越好》，载《中国环境报》2008 年11 月17 日。

(二)环保法庭的实践探索

我国的环保法庭制度共经历了两个重要的发展阶段，第一阶段从1989 年至2006 年，第二个阶段从2007 年至今。1988 年底，为了使日益增多的环境案件得到更好的审理，武汉市硚口区人民法院准备设立环保法庭。1989 年，最高人民法院答复认为“目前没有在基层人民法院设立环保法庭的法律根据”，②参见1989 年2 月10 日《最高人民法院对“关于武汉市硚口区人民法院设立环保法庭的情况报告”的答复》。但是“根据工作需要，可以在武汉市硚口区人民法院有关审判庭内设立专门审理环境案件的合议庭进行试点改革”。1993 年6 月，时任最高人民法院副院长马原认为，“一些地方设立的环保法庭中，由有关环境执法部门的行政人员与法庭审判人员共同审判，这种做法是不恰当的”。尽管如此，由于环境破坏和污染问题不断加剧，各地有关环境纠纷案件越来越多，从上个世纪90 年代中期开始，在沈阳、南京等地的中级人民法院以及各基层人民法院还是纷纷与当地环保部门合作挂牌设立了环保巡回法庭，在很大程度上加强了环保工作的力度。第一阶段的环保法庭功能单一，与环保部门的行政职能高度重合，基本上是设立在环保部门内部，协助环保部门开展环境执法工作，执行行政命令，基本上不涉及环境诉讼和对受害人的救济问题，被称为环保行政部门。因此，最高人民法院明确指出，国家审判机关的审判职能与国家行政机关的行政管理职能并不相同，人民法院不应当与环保部门联合设立专门的环保法庭。在实践中，各地的环保法庭也因为职能上的重合而名存实亡，甚至被撤销。

从2007 年至今是环保法庭模式发展的第二个阶段，随着社会环保意识的不断提高，环境问题已经积累了大量的社会矛盾，并成为威胁中国社会稳定的重要因素。湖南、四川、浙江等地已经发生过环境问题引发的群体性事件。通过环保法庭可以有效化解矛盾，使受到侵害的权利得到及时救济，受害人能够得到合理的补偿，这将有利于社会的长治久安。环保法庭的诞生是中国环境案件不断增加的客观要求，也是对日益严重的环境问题的一种制度性回应。

人民法院设立环保法庭不仅仅是一个司法体制上的重大创新，而且还打破了将“行政”、“民事”和“刑事”三大审判系统各自分立的基本传统，创设了全新的“三审合一”的模式。为保证环保法庭的良性发展，2010 年6 月，最高人民法院在《为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中特别指出，“环境案件较多的人民法院可以设立环保法庭，以实现环境案件的专业化审判”。这与20世纪80 年代后期人民法院设立的环保法庭有着本质上的不同，完全摆脱了以往环保法庭对环保部门依赖的局面，环保法庭的建设有了长足的进展。

据公开材料的不完全整理，截止到2014 年7月，全国共有20 个省(市、自治区)设立了150 个环保法庭。其中，基层人民法院设立的环保法庭高达108 个，占总数的72%;中级人民法院有31 个，占20%;高级人民法院有11 个，占7%;最高人民法院1 个，占比接近1%。

图2①资料来源:根据公开的材料编辑整理。

2014 年7 月3 日，最高院对外宣布成立环境资源审判庭，这对于环境法庭模式具有里程碑式的意义。至此，我国四级法院均有环保法庭的存在，已经形成了较为完备的环保法庭系统，这对于环境资源案件的上诉、管辖等相关问题的解决具有开创性的作用和价值。②参见最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(法［2014］11号)，2014．06．23。

二、环保法庭制度的价值分析

目前，我国多地已经设立了环保法庭，其取得的法律效果和社会效果是有目共睹的。但是，环保法庭模式仍然存在许多内生性和制度性的问题，必须不断地完善环保法庭制度。面对全社会普遍范围内公众环保意识的觉醒，环保法庭制度具有重要价值。

(一)统一司法适用尺度

由于环境案件本身的特殊性，同一侵权法律事实可能同时引发“刑事”、“民事”、“行政”三大诉讼活动，同一案件也可能基于不同的法律依据而在不同的审判庭审判，这样就容易造成不合理的结果。而根据三大诉讼法的相关规定，环境案件在受理标准、证明责任、程序设定等方面并不一致，极容易导致同样的案件在不同的审判庭出现不同的结果。这种情况的发生会极大地破坏法院的公信力。因为环境案件具有较强的专业性，所以就很难做到对该类案件有统一的执法尺度，从而容易造成对司法权威的损害。通过设立专门的环保法庭，对涉及环境案件进行集中管辖，实行“刑事”、“民事”、“行政”的“三审合一”的全新管辖模式，可以充分整合现有的司法资源，统一环境诉讼案件的司法标准，这对于提高审理环境案件质量有着非凡的意义。

(二)集中法官优势资源

环境案件在性质特征上不同于其他普通类案件，在具体的诉讼过程中，适用的法律法规通常也非常复杂，在认定法律事实方面往往需要较高的物理、化学等相关知识。同时，近年来，环境立法迅速发展，如没有经过专门的环境法律的培训，刑庭、民庭和行政庭的法官并不一定具有审理环境案件的专业知识和能力。众所周知，一个环境案件往往需要耗费大量的时间和精力，如果没有专业的审判知识，不仅办理速度低下，审理质量上也难保优秀。法官们通过对环境案件的集中办理，可以更好地理解诉讼程序、证明责任、调查取证等法律问题，同时有利于提高对环境科学问题的认识水平。通过这样术业有专攻的积累，法官专业素质将会得到进一步提高，案件审判效率也能有所提升。

(三)高度重视环境案件

设立环保法庭，使得公众能直观地感受到国家对环境问题的重视，也能潜移默化地影响公众对环保的态度。公众自然而然地会更加重视环保问题，在经济发展侵犯了自己或者他人的环境权益时，公众能更主动地用法律武器维护自己的合法利益。虽然各地环保法庭审理的环境案件数量仍然较少，但是相比环保法庭模式诞生之前，各地受理环境案件的数量明显增加。在各地普遍成立环保法庭的潮流之下，社会各界的环保意识显著提高，行政机关在处理环境问题时也将更加重视和谨慎。特别是在遇到区域性环境危机和突发事件时，行政机关执法时会思考自身行为是否合法与合理。同时，通过重视审理典型环境案件，也大大威慑了潜在的违法者，提高了违法成本，可以有效遏制类似的环境违法行为。

三、环保法庭制度的现实困境

(一)法律依据之缺失

根据我国《人民法院组织法》的相关规定，需要对基层人民法院和基层人民法院以上人民法院两种情况进行区别对待。对于基层人民法院及以上人民法院，从《人民法院组织法》第二十四条第二款、第二十七条第二款、第三十一条第二款③《人民法院组织法》第二十四条第二款规定:“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”第二十七条第二款规定:“高级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”第三十一条第二款规定:“最高人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭和其他需要设的审判庭。”规定中可以清楚地看到，在我国基层法院以上的人民法院是可以根据需要设立环保法庭的。

但是关于基层人民法院内部审判机构的设置，根据《人民法院组织法》第十九条第二款①《人民法院组织法》第十九条第二款规定:“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭。”可知，基层人民法院只能设立刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，并不能像其他人民法院一样，根据需要设立环保法庭。其实关于基层法院可否设立环保法庭的问题，最高人民法院早在10 年前答复武汉市中级人民法院关于在硚口区人民法院设立环保法庭时，就认为在基层人民法院设立环保法庭没有明确的法律依据。②参见1989 年2 月10 日《最高人民法院对“关于武汉市硚口区人民法院设立环保法庭的情况报告”的答复》。但实践中却普遍存在着基层人民法院设立环保法庭的实例，这些基层人民法院环保法庭的设立并没有法律的依据或授权，其存在的合法性是有待考究的。

综上，环保法庭的设立或无法律的明确规定，或无具体的制度设计和安排，从法律层面上来看，其立足之地到底在哪?笔者认为需要通过对《人民法院组织法》的修改来巩固环保法庭的法律基础，同时需要在《环境保护法》中确立环保法庭存在的根据。

(二)环境案源之失衡

一方面是环境案件层出不穷，一方面是环保法庭无案可审［2］。根据公开资料显示，昆明中院于2008 年设立环境资源审判庭，然而非常尴尬的是，成立两年以来，直到2010 年底竟然只受理了一起环境案件，甚至因为没有案件可以审理，被迫改判其他民事、刑事案件。从2013 年全国范围内的办案情况统计数据来看，环境案件共结案4093 件(由于该数据是不完全统计数据，所以可能与客观事实上结案的环境案件数量并不一致)。其中，环境类结案较多的是福建省三级法院，结案了2347 件，占到了总数的57．3%，海南省三级法院共审结了681 件，占16．6%，重庆市三级法院共审结了320 件环境案件，占7．8%，贵州省三级法院共审结了147 件环境案件，占3．5%，其他许多环保法庭的结案率基本为零，如湖北省、广东省、河南省等。同时存在许多环保法庭面临着无案可审的窘境，例如河北省全省三级法院共有12 个环境资源审判庭，25 名法官，而2013 年全年仅审结环境案件24 件;江苏省全省共有6 个环境资源审判庭，仅审结环境案件6 件;浙江省全省共有3 个环境资源审判庭，仅审结4 件环境资源类案件。以上有关环保法庭审结环境资源类案件的数据清楚地折射出环保法庭所面临的窘迫现状，许多法院由于受到审判绩效考核的巨大压力，只好让环保法庭去审判刑事类、民事类、行政类等案件，以此来弥补环保法庭办案不足的缺陷。

上述情况的出现，不禁让笔者思考:因为环境案件的增加，似乎有迫切的需要设立专门的环保法庭来审理此类案件;但设立了环保法庭后，又似乎不能物尽其用，真正发挥环保法庭的作用。在受案范围较窄、主体资格受限制、诉讼成本过高和诉讼耗时过长等问题解决之前，匆忙成立大量的环保法庭的意义何在?伴随环保法庭这种“无米下锅”的现象的是大量公众宁愿选择调解等其他非诉方式而非司法途径来维护自己权益。

(三)受案范围之过窄

受案范围在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中都有着举足轻重的地位，受案范围不明确或范围过窄，直接导致了案件“进不来”的困境，更无需再谈事实、证据等其他问题。在环境案件中，受案范围的问题显得尤为突出和重要。例如，江苏省的环保法庭在行政类环境案件方面不仅将行政许可、行政不作为、环境信息公开等全部纳入受理范围，还将有关非诉执行也纳入受案范围。云南省的环保法庭则采取“三审合一”的模式，即将分散于传统的三大审判部门的有关环境案件统一集中到环保法庭审理等等许多不同情况。

以上可见，我国环境诉讼的受案范围规定是混乱的。各地方人民法院或是依据地方案件的数量来确定哪类环境案件可以进入环保法庭审理，或是根据本法院法官受理案件的效率来分配环境案件。归纳起来，我国环保法庭存在以下方面的困难和问题:(1)与生态环境和环境资源相关的案件是否可以纳入环保法庭的受案范围?(2)行政环境公益诉讼是否可以纳入环保法庭的受案范围?(3)环保法庭重视重大污染案件、行政处罚案件、环境侵权案件，其先入为主地将可量化的损害后果提前到受案范围上考量。(4)法院在规定环保法庭的受案范围时，缺乏环境法的思维模式，仍维持在传统的诉讼法受案范围内。

(四)公益诉讼之受阻

早在2005 年12 月3 日，国务院就对外发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，③国务院就对外发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，该决定提出:“研究建立环境民事和行政公诉制度，发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”然而9 年后的今天，我们看到了环境公益诉讼的萌芽，却看不到环境公益诉讼继续生长。诚然近年来的司法实践活动之中，出现了若干有影响力的环境公益诉讼案件，但是这些零星的案件无法掩盖环境公益诉讼在中国举步维艰的现状［3］。

环境公益诉讼发展之艰难的阻碍因素分布在了整个诉讼过程的各个阶段［4］。首先，环境公益诉讼之艰难的重要原因之一就是诉讼主体资格问题。《民事诉讼法》第五十五条规定:“法律规定的机关和有关组织可以提出起诉。”①《民事诉讼法》第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”事实上，《环境保护法》第五十八条也有相关的规定，②《环境保护法》第五十八条规定:“在设区的市级民政部门登记的专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织可以提起环境公益诉讼。”如何定义“法律规定的机关和有关组织”存在较大的争议。《环境保护法》这条规定的社会组织是否就是《民事诉讼法》中的“法律规定的机关和有关组织”?其次，即便某社会组织符合法律规定的原告主体资格，但实际上，我国的环境公益组织往往成立年限短，更多承担了社会宣传的工作，而缺乏诉讼经验。再次，环境公益诉讼的成本高。环境案件往往具有较高的专业性，调查取证需要大量的人力、物力，而对于收集的证据，又需要进行司法鉴定，而环境案件的鉴定费要几万到几十万元，环境公益诉讼的经济成本相比较其他传统案件更高，高费用直接导致了大量环境公益诉讼案件胎死腹中。我国还未设立相应的环境基金或者在国外甚为流行的保险制度，这一笔笔高额的诉讼费用由谁来承担也不甚明确［5］。

(五)审判管辖之滞后

环境案件的特殊性、复杂性决定了法院的管辖范围如果过小，往往会陷入“无案可审”的尴尬境地，不利于审判资源的最优配置。以环境资源犯罪审判管辖为例，可以分为地域管辖、级别管辖和专门管辖三种形式:(1)地域管辖原则。根据《刑事诉讼法》的有关规定，环境资源犯罪由犯罪地所在的人民法院管辖。③根据《刑事诉讼法》的有关规定，环境资源犯罪由犯罪地所在的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判管辖更为合适的环境资源犯罪刑事案件，可以由被告人居住地的人民法院进行审判管辖。对于两个及两个以上同级人民法院都有管辖权的环境资源犯罪刑事案件，应由最初受理的人民法院负责审判管辖。(2)级别管辖原则。根据《刑事诉讼法》的相关规定，基层人民法院应当管辖绝大多数的第一审的普通环境资源犯罪的刑事案件。中级人民法院管辖判处无期徒刑及死刑的普通环境资源犯罪的刑事案件，和涉外的环境资源犯罪刑事案件。高级人民法院则管辖在全省(直辖市、自治区)范围内有重大影响的第一审环境资源犯罪刑事案件。最高人民法院则管辖在全国范围内有恶劣影响的环境资源犯罪的刑事案件。(3)专门管辖原则。依据《刑事诉讼法》的有关规定，应当由专门人民法院审判管辖的环境资源犯罪的刑事案件，由专门的人民法院审判管辖［6］。

上述管辖原则是《刑事诉讼法》规定的基本管辖原则，但是环境资源犯罪通常是跨行政区域的、分布不均匀的、影响范围较广的，因此作为一种特殊类型的案件，应当有别于其他普通刑事案件。正是由于环境资源犯罪具有以上种种特点，现行的审判管辖模式已经弊病丛生，难以适应环境资源犯罪案件的特点，因此有必要将环境案件的管辖权进行相对集中，可以考虑成立跨行政区域的环保法庭。

(六)法律适用之困难

环境案件涉及许多部门法律的相关知识，具有较强的专业性和综合性的特征。以环境资源犯罪的案件为例，想要实现环境资源犯罪案件的公正审判需要学习大量相关知识和克服诸多障碍，而最为迫切的就是需要法官们对《刑法》第三百三十八条④《刑法》第三百三十八条规定:“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金;后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”、三百三十九条⑤《刑法》第三百三十九条规定:“将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金;造成大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金;后果特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金。”和第四百零八条⑥《刑法》第四百零八条规定:“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”规定中提及的“后果特别严重”、“公私财产遭受重大损失”等相关内容最新出台的司法解释［7］。

《刑法修正案(八)》降低了环境资源犯罪的入罪标准，由“严重污染环境，造成重大损失”改为“严重污染环境”即可，这将极大地遏制重大环境资源犯罪发生的趋势，有利于环境资源的保护，对于环境资源犯罪案件的审判具有重要意义。最高人民法院、最高人民检察院于2013 年5 月21 日在北京联合公布了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，并于2013 年6 月19 日正式实施，《解释》对于污染环境资源犯罪的具体量刑标准作出了明确规定，具有很强的操作性，较好地缓解了环境资源犯罪过程中法律适用的困境。尽管如此，环境资源犯罪由于具有较强的综合性和专业性的特点，许多法官并不能很好地处理环境资源犯罪中的法律适用问题，因此笔者认为仍然需要从更多元的角度去认识、理解并彻底解决该难题。

四、环保法庭制度的完善机制

针对当前存在的问题，不难发现要完善我国的环保法庭制度，需要立法机关、行政机关、司法机关及公众的大力支持与配合。笔者建议从如下几个方面完善环保法庭制度:

(一)出台司法解释，完善法律依据

前文提到，不论是环保法庭的设立或是环境诉讼本身，其法律依据都是薄弱的。提供法律依据主要有两种途径:立法与司法解释。诚然，立法的作用直接且具有针对性，但其滞后性和繁琐的过程是有目共睹的。在环境问题迫在眉睫之时，已不能等待漫长的立法过程，显然，通过司法解释的方式是最便捷、最有力的。因此，最高人民法院应当组织研究并制定适用环境与资源保护法律的司法解释，组织开展对环境案件审判经典判例的研究。此外，环保法庭的运行还需要建立专门的环境诉讼机制，对环境诉讼程序进行合理的规制。通过出台司法解释，完善法律依据，赋予环保法庭应有的法律地位，统一司法尺度与审判标准，使得环境诉讼有章可循［8］。

(二)合理设立法庭，明确受理范围

从目前的情况看，各地经济水平和自然环境存在差异，因此除了最高人民法院设立环境资源审判庭和各省高级人民法院设立环保法庭外，各地应当根据自身情况，适当考虑在若干中级人民法院设立环保法庭，以及在若干基层人民法院设立环保合议庭。如果环保法庭设立过多过快，会出现大量的环保法庭无案可审，环保法庭制度名存实亡;如果环保法庭的设立过于缓慢，则容易出现大量的环境案件无法得到专业审判的情况，这不利于保护环境资源。

受案范围不仅对环保法庭的设立产生影响，而且受案范围还直接影响着案源的多少。从全世界范围来讲，各国环境诉讼受案范围一般都相当宽泛。结合我国实际，笔者认为，我国环境诉讼的受案范围应当包括:环境公益诉讼案件、环境刑事案件、民事赔偿案件、有关环境影响评价的纠纷、有关环境案件的强制执行、其他应当属于环保法庭管辖的案件。新修订的《民事诉讼法》明确了民事公益诉讼制度，适当地放宽环保公益诉讼的门槛，有利于提升环保司法保护生态环境的作用空间。

(三)明确主体资格，完善公益诉讼

在环境民事诉讼中，环境案件的主体资格不甚明确。原告是与环境污染和资源破坏案件有密切利益关系的人，而环境污染案件和资源破坏案件的受害人则通常是不特定的人群。因此，环境公益诉讼首当其冲的问题是诉讼主体资格问题。《民事诉讼法》第五十五条①《民事诉讼法》第五十五条规定:“对于污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”和《环境保护法》第五十八条②《环境保护法》第五十八条规定:“在设区的市级民政部门登记的专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织可以提起环境公益诉讼。”的相关规定为民事环境公益诉讼提供了明确的法律依据。现在需要放宽诉讼主体资格，并进一步扩大法律规定的“机关和有关组织”。在环境行政诉讼中，根据《行政诉讼法》第二条的规定和最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条和第十三条的规定，③《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条和第十三条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织均可提起行政诉讼。”可以知道行政机关侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，或者与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织均可以提起行政诉讼。

尽管当前法院面临着“诉讼爆炸”的问题，各类案件数量激增，法院系统仍应对环境公益诉讼类案件保持一定的关注度。因为环保公益诉讼在我国是一种新型的诉讼，相关立法并不完善。针对这一问题，我国目前采取的方式是“司法先行，立法跟进”，通过环境公益诉讼累积相关经验，明晰现行法律在环境与资源保护领域适用上的不足，为将来立法的完善夯实基础。在这个过程环保法庭是作为环保公益诉讼的主要载体，为环境公益诉讼提供依托。因此，环保法庭应注重环境公益诉讼的司法实践和经验总结，并及时将收集的信息反馈给立法部门，为环境公益诉讼的立法提供实证依据。

(四)坚持“三审合一”，创新审判机制

人民法院在积极探索审判专门化的大背景下，在审理有关环境案件的过程中，将涉及环境诉讼的案件，不再按照传统的“刑事”、“民事”、“行政”进行划分审理，而是全部放入独立的环保法庭中进行专门化的审判，从而更加科学合理地对生态环境进行全方位、立体式的保护［9］。环境案件本身的特殊性决定了有关环境案件的事实判断和法律适用完全不同于其他案件。一方面，在传统的分离式的审判机制中，刑事庭、民事庭和行政庭对于环境案件分别独自审理，而各审判庭的法官还承担着本庭管辖领域的大量案件，在如此繁重的压力下，显然没有时间和精力对专业的环境知识和相关的法律知识进行系统性的学习和研究;另一方面，相关法院在确定环境案件的技术力量方面特别薄弱，需要借助其他机构或组织的环境专家和环境技术。

有鉴于以上两点，我们应当坚持环境案件的“三审合一”模式，坚持环保法庭制度。在“三审合一”的创新性审判机制下，法官需要审理“刑事”“民事”“行政”等各类环境案件，其本质是通过对于涉及环境案件的各类法律的综合运用，打破传统案件分类的局限性，以解决环境案件在认定事实和法律适用方面存在的困难［10］。

(五)优化审判管辖，有效审理案件

《中共十八届四中全会公报》明确提出了探寻跨行政区域的司法机构，同时创新性地提出建立检察院提起公益诉讼模式。我国正在积极推广环保法庭模式，其中最为重要的就是推动跨行政区域的环保法庭，以应对日益严峻的环境形势。

众所周知，环境案件往往破坏力较大，影响范围较广，并不局限于某一特定的行政区域，这就使得依据行政区域的划分来对环境案件进行管辖是不合理的。与此同时，地方利益的存在使得依据传统管辖的划分方法来管辖环境案件的公正性无法得到很好的保障，另外，不同的行政区域对于同一案件的审判标准必然存在一定的差异。有鉴于此，仍然沿用传统的审判管辖机制，会产生许多无法克服的障碍［11］。

《民事诉讼法》有关“指定管辖”的规定为环保法庭跨区域审理环境案件提供了法律依据，即高级人民法院可以指定省内跨区域管辖，最高院可以指定跨省管辖。但是应当注意，指定管辖成为跨区域审理的一种常态化模式是非常不合理的，同时对各级人民法院也是一种巨大的负担。因此，可以实行集中审判管辖机制，以达到跨区域合理审判环境案件的目的，避免地方干预环境案件的审判。《关于全面加强环境资源审判工作，为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》①《关于全面加强环境资源审判工作，为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》中亦提出:“着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件。”中明确提出了从环境的自然因素出发，结合各地的环境案件数量，探寻建立相同生态功能区域的跨行政区域的环保法庭，以实现对环境案件的集中管辖。

(六)培养专门人才，建设法官队伍

环境诉讼人才既包括律师、环境专家等社会服务人才，也包括各级人民法院负责环境审判的法官［12］。就社会服务人才而言，环境诉讼的专业性决定了在诉讼过程中律师和相关环境专家参与的必要性。在环境法律制度比较健全的国家，环境公益诉讼多由律师等专业人才组成的团体发起。相比之下，我国的律师制度不完善，律师素质参差不齐，这类公益角色还未引起我们的注意。因此，笔者建议国家应该从制度层面上为环境公益律师提供更好的物质基础、法律保障等有利条件。法官素质是环保法庭成功与否的核心要素。环保法庭的法官不仅需要达到《中华人民共和国法官法》的最低要求，还应当在实践中培养多视角、多维度的知识体系，形成良好的审判环境案件的能力。法官培训对于法官正确理解和执行法律，发挥环保法庭之功效至关重要。因此，法院可以组织法官进行集中培训，以提升审判能力。同时，考虑到环境案件的专业性，应当成立环境专家顾问小组，充分发挥专家学者在环境案件审判中的巨大作用。

［1］王社坤．中国环保法庭建设的现状与问题［J］．清华法治论衡，2012(2):111 －123．

［2］丁国锋，马超．环保法庭陷“少米下锅”尴尬［N］．法制日报，2014 －09 －24(04)．

［3］陈阳．“沉睡”的环境公益诉讼有望“激活”［N］．中国经济导报，2014 －11 －08(C01)．

［4］陈媛媛．环境公益诉讼能迎来春天吗?［N］．中国环境报，2014 －11 －25(08)．

［5］卢越．环境公益诉讼不足60 起的缘由［N］．工人日报，2014 －10 －25(06)．

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