我国阅读立法的得失与展望——以《深圳特区全民阅读促进条例》的两个文本为例

付伟棠（广东省立中山图书馆　广东广州　510110）

我国阅读立法的得失与展望——以《深圳特区全民阅读促进条例》的两个文本为例

付伟棠
（广东省立中山图书馆广东广州510110）

〔摘要〕阅读立法在我国处于起步阶段，但发展迅速。通过两个文本的比较分析总结了我国阅读立法目前的得失，并展望未来阅读立法的发展方向。

〔关键词〕全民阅读阅读立法深圳全民阅读促进条例

近年来，“倡导全民阅读”已写入《政府工作报告》，阅读立法的工作也被提上了日程。2013年，全民阅读立法列入国家立法工作计划，《全民阅读促进条例》草案数易其稿，仍在调研和征求各界意见。2014年6月23日，《深圳经济特区全民阅读促进条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）发布并公开征求各界意见。2014年11月25日，《深圳经济特区全民阅读促进条例（草案）》（以下简称《草案》）发布并再次征求各方意见。《草案》已经深圳市政府常务会议审议通过，现正提请深圳市人大常委会审议。2014年11月27日，江苏省人大常委会审议通过《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》，于2015年1月1日正式实施，是我国首部促进全民阅读活动的省级地方性法规。2014年11月24日，《湖北省全民阅读促进办法》经湖北省人民政府常务会议审议通过，并于2015年3 月1日起施行。以上是目前主要的阅读立法活动，可以看出，阅读立法在我国处于起步阶段，但发展迅速。

1　各界对阅读立法的反应及原由

阅读立法消息经媒体报道之后，引起社会较大的议论，但反应各不相同。出版界基本上是欢迎和支持的，认为全民阅读的推进将使出版业受益，期望阅读立法可以促进阅读，从而吸引大众购买更多的书籍，并寄希望于国家资金的扶持。教育界则反应较小，这与阅读立法的部门是新闻出版广电总局而非教育部有关。国外阅读立法一般都是属于教育法案，如美国的《不让一个孩子落后》，日本的《关于推进儿童读书活动的法律》等。但我国是由新闻出版广电总局组织立法工作，贴上的是“文化立法”的标签，教育界的参与度低，存在感不强。相比之下，图书馆界反应较为热烈，对阅读立法普遍支持。这是因为全民阅读推广近年来已成为图书馆尤其是公共图书馆服务的重心之一，也是图书馆学研究的热点，而阅读立法有助于图书馆阅读推广活动获得更多政策和经费的支持。

与此不同的是，普通民众对于阅读立法却发出了较大的质疑声音。这些声音归纳起来，主要有3点：一是质疑阅读立法的必要性。听到“阅读立法”四个字，许多民众的第一反应是：读书也要立法？不读难道要罚钱，拘留？二是质疑阅读立法的合法性。民众认为阅读是私人的事，政府不能干涉读或者不读，读几本，读什么书。三是认为阅读立法缺乏可操作性。首先是阅读行为怎么认定，看微博浏览网页算不算？其次是怎么统计，怎么执法？这些质疑都是合情合理的，最根本的原因是民众对于阅读立法的理解为“限制读者阅读行为的规范”，而实际上阅读立法所订立的是“促进读者阅读的保障制度”，是促进型法律。

促进型法律是近年来立法的新类型，它不同于传统的管理型法律。传统的管理型法律强调国家的管理干预职能，强调义务、权利和责任的对应，不履行相关的义务就应承担相应的法律责任。而促进型法律则是更多强调政府的服务职能，对政府有超越其基本义务的要求，在设范方式上采用的多是鼓励性、授权性而较少义务性的规范[1]，因此体现出较强的政府主导性，也具有灵活性强、可问责性差的特征。然而，传统的法律责任形式的弱化并不意味着促进型法律就没有责任约束机制，它可以通过责任主体（多为政府）的内部考核及评估机制，外部的参与及监督机制进行综合评定。

公共文化服务领域的立法适合采用促进型立法模式。原因在于：（1）公共文化服务一般由政府主导，需要的是政府的服务能力而非管理能力；（2）我国目前公共文化服务体系并不健全，需要促进型法律加以引导，鼓励发展；（3）公共文化服务需要鼓励社会力量和公众的参与及监督，促进型法律能灵活调整多方法律关系。目前引起民众质疑的原因主要还是在于立法宣传、前期调研、支撑研究的不足。

2　阅读立法的博弈与得失：两个文本的比较分析

在现有的阅读立法文本中，深圳的《征求意见稿》[2]和《草案》[3]从体例和内容上看是较为完整的两个文本，值得研究分析。此外，《征求意见稿》通过向社会公开征求意见，并经过5个月各方博弈和多次修改之后发布出《草案》，两者在体例上大致相同，但在内容上却有了较大的变化。对两个文本之间的差异分析，可以管窥在立法过程中的博弈和得失。

2.1《征求意见稿》与《草案》的差异

表1　《征求意见稿》与《草案》内容比较

《征求意见稿》共十一章，六十二条，主要是针对性地解决深圳全民阅读工作中的组织管理、设施建设、资源配置、未成年人阅读、阅读推广、法定阅读活动和阅读保障问题，并确立了十大制度设计来促进深圳全民阅读。《草案》共七章，四十一条，与《征求意见稿》相比，有了较大幅度的删改，把不少亮点删掉了，因此，大多数专家学者和行业人士对《草案》感到失望，认为这样的条例无法促进全民阅读，因为“所有条文规定的内容都已经在实施了”[4]。具体见表1。

可以看出，《征求意见稿》有以下特点：（1）权责规定分明，保障性强。在权利方面，《征求意见稿》第一条立法宗旨中特别强调保障市民阅读权利，第二条专门对市民的“阅读权利”进行释义，第三十七条规定阅读推广人的权利；在责任方面则更为详细，不但具体规定了政府及其下属文体旅游、教育、其他行政部门的职责，也规定了全民阅读委员会、公共图书馆、学校等公共机构在全民阅读活动中的责任，甚至对媒体宣传全民阅读的职责也进行了较为细化的规定。更重要的是，第十章明确规定了以上机构未尽其责所应承担的法律责任。（2）对政府多个部门的服务职能要求较高。长期以来我国的公共文化服务都是政府一手抓，政府的管理职能彰显，事无巨细都要管，但效率和水平却不尽如人意。《征求意见稿》与传统的管理型法律不同，其权责规定并不对等，强调的是市民的权利，政府的责任，而不强调市民的责任，政府的权利。因此这要求政府的管理职能弱化，服务职能增强，承担为全民阅读保驾护航的责任，如财政部门的资金保障、人事部门的人力保障、宣传部门的宣传报道、公共机构的专业水平和资源保障。（3）刚性强，具体实施细节规定较多，可操作性和弹性均有一定的欠缺。如规定市政府和相关机构应当在深圳读书月期间举办或组织不少于40场次的阅读活动，人均每年新增阅读资源0.1册/件，发布全民阅读公益广告数量不少于公益广告总数的5%等等。这些数字且不说是否经过调查分析得出，其牵涉的部门广，相关利益方多且不易协调，很可能导致其难以顺利实施，另外，有些数字并未说明如何统计、由谁统计，也未明确责任方，可操作性不强。

相比而言，《草案》的特点有：（1）政府去责任化。《草案》把《征求意见稿》上规定政府各部门职责以及法律责任的有关条文全部删除，只保留了“将全民阅读纳入政府文化事业发展规划”这一缺乏约束力的提法。甚至放弃了“政府主导，社会参与，协同推动”的原则，改为“政府与社会各界协同提供全民阅读服务，发挥市民在阅读中的主体作用”。此外，全民阅读基金推给其他组织和个人设立；一切数字性的指标也全部删除。（2）政府对全民阅读活动的管理大于服务。如全民阅读主管部门为文化行政部门，不设立全民阅读委员会，这就取消了全民阅读民间人士和专家学者参与决策的机会。文化行政部门推荐市民阅读的基础书目则是另一个越俎代庖的规定。（3）倡议多，措施少。虽说促进型法律多鼓励性规范，少义务性规范，但鼓励性规范要有具体的政策支持才能发挥作用。如《中小企业促进法》也没有法律责任的规定，但其规定国家设立中小企业发展基金，并明确了基金的来源，基金支持的领域等等，甚为详细。而《草案》则是鼓励社会参与公益阅读活动，鼓励公民、法人或者其他组织捐赠设立全民阅读基金，但如何鼓励、通过何种措施鼓励则一概没有。

2.2从《征求意见稿》到《草案》的得失分析

从《征求意见稿》到《草案》，可以看出民众缺乏在立法过程中与政府博弈的平台，从侧面也显示阅读立法尚未完全深入民心。条例制定得如何主要取决于政府是否真正重视全民阅读。不过从这两个文本的分析中可以吸取不少的立法得失经验，为其他地区的阅读立法提供范例。

表2　《征求意见稿》与《草案》体例比较

（1）立法文本的体例完整性较好，但内容上有不足。作为率先起草的阅读立法文本，《征求意见稿》和《草案》的体例均由三部分组成：总则，分则及附则，具体见表2。可以看出，两个文本在体例上是较完整的，只是在法条内容的分类归纳上有些不同。如《征求意见稿》把“管理体制”和“社会参与”的内容放在分则上独立两章，以突显其重要性；而《草案》只是把它们作为总则里的一条。又如《草案》把《征求意见稿》的“阅读设施”和“阅读资源”两章合并为一章，表达阅读设施也是资源的一类。相比而言，《草案》的体例安排更为合理明晰。在内容上，两个文本均有一些共同的不足。如对阅读群体划分的粗线条，缺乏对阅读资源质量、社会监督机制和阅读推广效果评价机制的规定等。

（2）部门立法的弊端与解决之道。部门立法的弊端显而易见，一个是部门利益法律化，一个是涉及相关部门间的协调难度大，造成法律迟迟出不了台。立法部门在起草法律条文时往往追求自己部门的权力和利益的较大化，不能完全代表广泛民众的意志和利益，也可能和现有法律法规产生冲突。《征求意见稿》由深圳市文体旅游局组织起草，因此规定由该局负责全民阅读工作。同时要求由民政部门主管的福利彩票公益金出资，教育部门负责做好教育系统的全民阅读工作。这些规定出发点很好，但在《草案》中或者删去或者成了缺乏效力的倡议，可见起草时并未和民政、教育部门沟通协调好。如何摆脱部门立法及其带来的弊端？《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了较全面的解决方案，首先是“完善公众参与政府立法机制”，“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识”；其次是“充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”；还有就是“探索委托第三方起草法律法规草案”，“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估”[5]。

（3）公共文化服务中政府职能转变的困难。我国政府过去长期都是管制型的“大政府”，事无巨细，无所不管。但因为不重视和不够专业，在公共文化服务中常常出现监管“缺位”和“错位”，造成不该管且管不好，管不好但又不放手的困境。《征求意见稿》规定由市政府设立全民阅读委员会作为决策机构，如果能深入制定一个公平合理的委员会成员选拔和参与制度，充分考虑政府和民间各相关方和参与者的利益，以读者为本，达成全民阅读专业化和服务保障高效率的协同发展，那会是一个很好的政府服务能力的展现。《草案》却否定了并不完善的《征求意见稿》，直接规定由文体旅游局负责全面工作，但对其决策和管理没有监督，没有绩效评估，也没有民众和其他专业人士参与。可见政府职能从管理转变为服务是一个艰难的过程。

3　对阅读立法的展望

随着依法治国政策的全面推进，相信阅读立法会朝着立法机制公平合理、法律规定符合全民利益、法律执行坚决到位的方向前进。笔者冀望未来我国阅读立法能做到以下几点：

第一，完善立法机制，凝聚社会共识。2015年3月15日十二届全国人大三次会议通过了关于修改《立法法》的决定[6]。《立法法》修正案一方面赋予地方更大的立法权，另一方面对立法机制进行了完善，目的是促进立法科学化和民主化。阅读立法在此基础上也迎来了程序改良的契机。首先是明确立法主导机关和阅读立法应由人大及其常委会牵头起草，并在立法工作中起主导作用。这样既能在一定程度上防止部门立法会出现的弊端，也能对立法进度有较好的把握，避免因为相关利益及责任方的意见分歧而导致立法进程长时间中断。其次是保障法案起草的专业性。《立法法》修正案新增的第五十三条特别指出：“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”[7]阅读立法相关内容涉及新闻出版机构、图书馆、教育机构以及民间组织等，专业性较强，也需要各方代表以及相关阅读推广、阅读心理、公共服务、教育学等领域的专家参与立法草案的起草工作，以保障其专业性。再次是做好前期的立法宣传和必要性论证、可行性评价等。作为专业性较强的法律，需要召开论证会，听取专家和代表的意见；同时如相关内容有重大意见分歧或利益关系调整的，“应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。”[8]而相关情况应及时充分地向社会公开，接受公众监督。最后，在草案起草过程中应及时公布最新进展，并多次征求社会各界的意见。公众充分参与立法是凝聚全民共识的良机，草案的起草过程不应该以各种理由妨碍公众的知情权和参与权，尤其是有关重大分歧及其协调解决方案、各界意见采纳或不采纳的情况及理由等更应该广而告之。公开才能调动社会的积极性，赢得民众的信赖。

第二，法律条文合理实用，能有效促进全民阅读。作为促进型法律，其制定的目的就是为了促进全民阅读，提高全民的文化素养，丰富全民的精神生活。首先，阅读立法的宗旨和原则便应秉持以人为本的理念。以人为本在这里指的是阅读立法需要以全民为中心，充分考虑目前我国的社会环境、地区差异、人口结构及阅读现状，从实际出发，设计出符合需要的制度条文，切忌脱离实际、好高骛远，纸面条款漂亮，却不具有可操作性。其次是需要制定健全有效的激励机制和监督机制。没有具体的激励机制，就无法吸引全民参与进来；没有有效的监督机制，责任方的失职无法得到约束，全民的阅读权益也没有可持续的保障。再次是合理规范各方的权责范围，引导政府做好全民阅读的服务保障者和居中协调者的角色，图书馆、学校、民间阅读推广组织和推广人等做好具体的推广服务，专家提供理论指导，媒体宣传，全民参与，人尽其才，分工协作。

第三，法律得到严格执行，全民阅读指标显著改善。有一些法律条文因为权责不明往往被束之高阁，而有一些条文尽管权责分明，但因为没有得到执行，也是“似有还无”。在我国现阶段，只有将全民阅读纳入政府施政考核中，才能引起其重视；也只有政府真正重视，将其作为一项重要工作来抓，才能实现全民阅读的“有法必依，执法必严”。另外，政府也应鼓励相关专业人士做好全民阅读的理论和实践研究，总结经验，并组织相关专家为阅读促进法的实施效果建立健全的评估指标体系。通过一系列的阅读促进制度体系的设计和执行，全民阅读在社会形成风潮、形成习惯，相关指标就能得到显著改善。

《草案》目前仍在深圳市人大常委会审议中，初审报告也指出其“强制性规定过少”和要解决激励措施的问题[9]，可见人大代表也意识到了草案的可操作性不足的问题，另外，初审意见建议由“市政府设立公益性的全民阅读基金，鼓励公民、法人或其他组织捐赠全民阅读基金”[10]，以保障全民阅读得到持续的经费支持。因此，笔者相信草案仍然会朝着更有操作性和保障性的方向调整和改进。

（来稿时间：2015年1月）

参考文献：

1.李艳芳.“促进型立法”研究.法学评论，2005（3）：100-106

2. 深圳市法制办公室.深圳市人民政府法制办公室关于公开征求《深圳经济特区全民阅读促进条例（征求意见稿）》意见的通告.[2014-06-23]. http://www.sz.gov.cn/rmzffzbgs/qt/tzgg/201406/t20140623_2485949.htm

3.深圳市人大常委会办公厅.关于《深圳经济特区全民阅读促进条例（草案）》公开征求意见的公告.[2014-11-25].http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/szgg/tzgg/201411/t20141125_2711763.htm

4.南方都市报.深圳全民阅读促进条例太温柔?.[2014-11-25].http://www.nandu.com/nis/201411/25/297810.html

5.新华社.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.[2014-10-28].http://news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330_2.htm

6-8.新华社.两会授权发布：全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定.[2015-03-15]. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-03/15/c_1114645183.htm

9,10. 南方都市报.“阅读促进”要解决激励问题.[2015-03-03].http://paper.nandu.com/nis/201503/03/330030.html

〔分类号〕G25

〔作者简介〕付伟棠（1982-），男，硕士，广东省立中山图书馆助理馆员，《图书馆论坛》编辑。

Experience and Outlook on the Reading Legislation in China——Take Two Legal Texts for Example

Fu Weitang( Sun Yat—Sen Library of Guangdong Province )

〔Abstract〕Reading Legislation in China is still in its infancy, but growing fast. The article sums up the gains and losses of Reading legislation in China through the comparison of two legal texts, and prospects the direction of reading legislation development.

〔Key words〕Nationwide reading Reading legislation Shenzhen city Nationwide reading rules