安溪县水库外迁移民养老保险制度建设思考——以华新社区移民安置点为例

王雅凤，郑逸芳

(福建农林大学公共管理学院，福建 福州 350002)

安溪县水库外迁移民养老保险制度建设思考
——以华新社区移民安置点为例

王雅凤，郑逸芳

(福建农林大学公共管理学院，福建 福州 350002)

该文以安溪县凤城镇华新社区移民安置点为例，通过调查问卷方式调查分析了华新社区移民安置点养老保险现状，总结了华新社区移民安置点在养老保险制度建设方面存在的问题，提出在当前城乡养老保险制度不断健全的背景下，要结合库区移民安置地的特点，探索出适合该地区发展的养老保险制度，并对当前的养老制度进行创新、完善，以期为水库外迁移民的可持续发展提供长远保障机制。

水库移民；养老保险制度；可持续发展

近几年，我国修建了大量的水利水电工程，由此出现了一支庞大的移民队伍。从有关部门收集到的资料来看，水库的修建使得1800多万的库区居民搬迁离乡，时至今日我国已对2600多万人进行了搬迁安置，其中农村移民达2288万人，占移民总数的90%[1]。相对于其他社会群体而言，库区移民在因迁移而失去房屋、土地等财产后更可能遭受贫困，他们的生活保障问题也可能变得更为严峻。因此，在水库移民安置地区建立适合移民特点的养老保险模式，不仅能使移民的基本权利得到更好的保障，而且能够稳定移民内心焦躁不安的情绪，减少移民对未来的担忧并抑制新的社会问题的产生，进而促进水利工程建设与库区移民权益保护协调稳定地发展。

安溪县凤城镇华新社区是20世纪90年代以来安溪县库区移民搬迁安置较为典型、也是较为成功的一个案例。为了了解华新社区移民参加养老保险的特点和存在的问题，笔者深入社区实地调查，于2013年3月通过发放问卷和访谈等方式调查走访了安溪县政府相关部门及该社区居委会和居民，共发放问卷100份，收回有效问卷89份。其中，调查问卷、统计资料、访谈均采取不记名的方式。

1 华新社区移民安置点基本概况

华磜村是蓝田水库的下游地区，该村共有558户3465人，村民大都从事农业生产，主要是种植和加工茶叶。由于蓝田电站工程的修建，村民的房屋、农田和茶山大都被淹没，据有关资料显示，被淹没的房屋面积达2万多m2、农田和茶山面积680 hm2、村里的厂房1个。除少数老人投靠亲友外，该村的居民大都搬迁到安溪县新跃街华新社区安置点，初期统计共有463户2868人，其中老年人有654人。华新社区是蓝田电站移民安置的主要聚集地，由于政府的后期扶持，该社区被评为2009年度“平安库区”先进集体，因此，以该移民安置点为例来研究库区移民的养老保险制度具有较强的典型性。

2 华新社区移民安置点养老保险现状

搬迁初期，由于政府关于养老保险制度的政策法规尚不明确，华新社区移民的养老方式主要以家庭养老为主，整个社区参加养老保险的人数屈指可数，只有几个离休干部领取了养老金。20世纪90年代末，安溪县政府为了贯彻526号《关于设立水电站和水库库区后期扶持基金的通知》精神，出台了相应政策加大对华新社区后期建设的扶持，对于华新社区中年龄在60周岁以上且没有生活来源的老人每人每月给予65元的养老补贴。不久，安溪县政府又相继出台了《关于安溪县水库移民社会保障办法》和《安溪县政府办公室关于村干部参加灵活就业人员基本养老保险的通知》，提出：凡是符合规定条件的移民老人以及库区移民中的离任村干部、乡村教师等群体参加养老保险都将试行优惠政策。此外，通过实地调研，认为该社区养老保险的特点如下：

2.1 参保模式多元化

安溪县只是将目前实行的几种养老保险模式(主要包括城镇职工养老保险、城镇居民养老保险和新农保)与库区移民安置地的实际情况相结合，并没有建立库区移民专门的养老保险模式。主要体现为以下3种形式：一是参加县城灵活就业人员的基本养老保险。移民中已经离任的村干部、乡村教师和自由职业等群体都可以参加这种养老保险模式。二是参加城镇职工基本养老保险。移民群体中在安溪县城有固定工作的人可以按国家相关规定参与职工养老保险。三是参加新型农村社会养老保险。参加的群体主要是从事农业生产及无固定工作的移民。

2.2 养老保险工作的开展受移民人口结构的影响

人口结构对养老保险的影响主要体现在年龄结构和学历结构上。从年龄结构来看，随着人口老龄化速度的加快，华新社区老年人的数量也在增加。而在华新社区参加养老保险的移民中，在一定年龄段(主要是指75岁以下的年龄段)内，移民养老保险的参与率随着年龄的增加而上升。虽然新型农村社会养老保险规定60岁以上的老年人不用缴纳保险费，但是不同的地方实行不同的政策，安溪县实施的则是捆绑政策，即只有家人都缴纳了保险费，家中60岁以上的老人才可以无需缴费并可享受每人每月领取55元养老金的待遇。调查显示，处于50～75岁年龄段的移民中，有92.8%的人表示参加了养老保险，而50岁以下的年龄段中养老保险参保率只有48.9%。从学历结构来看，华新社区移民的学历越高，参加养老保险的比例也越大(表1)。通过进一步的访谈发现大专及以上学历的移民由于有着较为稳定的工作，他们所在单位都已帮他们办理了养老保险。

表1 华新社区移民参加养老保险调查情况

注：数据根据调查问卷整理获得。

2.3 “政府应在养老保险工作中发挥主导作用”成为大多数移民的共识

调查发现，当被问到“你认为哪个部门对养老保险制度的建设作用最大？”的问题时，参加调查的移民中有74.2%的人选择了政府。同样的，在“你是从哪些途径获得养老保险相关政策信息？”的问题上，高达68.5%的人选择了从政府部门获得的信息。调查数据显示，政府在养老保险制度构建中的主导地位是不可替代的，并且社区中大部分移民对政府在养老保险方面发挥的作用还是持肯定态度的。

3 华新社区移民养老保险制度建设面临的问题

水库外迁移民应对老年风险的方式是以家庭土地保障和邻里互助为主体，以商业保险和社会保险为补充，但是考虑到水库移民在某些方面的特殊性，现行的库区移民养老保险模式还不完善，各种问题层出不穷，部分移民老人的物质和精神生活需求仍无法得到较好的满足[2]。

3.1 移民养老保险体系缺乏科学统一的规划，保障内容单一

调查发现，专门适用于水库外迁移民的统一的养老保险体系目前在安溪县尚未建立，而与之配套的政策法规更是寥寥无几，而且由于现行的几种养老保险模式尚未形成统一的标准，不同移民群体由于参加不同的养老保险模式出现了权利和义务不对等的现象，相同的缴费水平情况下收益却存在较大悬殊，这极大影响了移民参加养老保险的积极性。

当前我国还未建立针对移民的养老保险模式，对移民养老保险情况的关注也较少，主要局限于资金方面[3]。与其他社会群体的老年人相比，迁移老人在医疗保健、精神文化生活和其他公共服务方面的需求更大。首先，库区移民安置点的医疗卫生保健无法满足移民的需求。调查显示，在被问到“您认为在迁入地看病买药是否方便？”的问题时，只有13.5%的人认为方便，而有36%的人则认为很不方便。笔者实地走访了华新社区周围商铺，发现华新社区内的药店、诊所规模都较小，医疗设施不完善，库区移民遇到疾病都要到县里较大的医疗机构进行就诊，移民虽然有参加新型农村合作医疗保险，但是保障水平不高，无法真正满足移民养老医疗保障需求。其次，移民老人的精神文化生活没有受到足够重视，社区中有67.4%的人反映该社区没有建立专门的老人活动中心。华新社区内关于移民老人的精神文化活动也严重缺乏，大多数移民老人只能待在家中，除了家人以外很少与其他人进行交流，移民养老保险的内容出现单一化的局面。

3.2 政府在养老保险方面的责任意识不强

通过调查得知，被访问的移民中多达82%的人对自己未来的养老问题感到担忧，当被问到“对政府在移民养老工作中所承担的责任是否满意？”时，只有17.9%的移民感到满意，31.4%的人感到不满意，而希望日后政府能够改进工作的受访者人数达到了40.4%，水库移民安置点参加养老保险人数远低于其他社区。调查数据显示，水库移民在参加养老保险方面具有强烈的要求，但也从另外一个侧面反映了在处理库区移民安置问题时，政府部门应着重考虑移民这一特殊群体整体的长远利益，更加注重实效。

3.3 社区中参保移民年龄结构不平衡

根据调查分析，华新社区中参加养老保险人群的年龄结构呈现失衡的情况。通过随机调查华新社区100名18岁以上不同年龄段的移民，在有效调查走访的89名中，处于18～50岁年龄段的有49名，其中已经参保的有24名；处于50～75岁年龄段的有28名，其中已经参保的有26名；而处于75岁以上年龄段的有12名，其中已参保的有9名。调查可知，在50～75岁年龄段的移民中，有92.8%的人都参加了该地区的养老保险，但是50岁以下的青壮年和75岁以上的老年人的参保率则分别只有48.9%和75%。

存在这种差异的原因主要有：(1)50岁以下的青壮年认为自己还年轻力壮，现在谈论养老问题还为时过早，大部分外出务工的青年人希望趁现在还有能力的时候进行打拼，为自己今后生活积累资金的同时亦能在大中城市中占有自己一席之地，之后便能够参加城镇企业职工的养老保险，享受更高的待遇；(2)一些移民家庭收入来源很少，家庭人口又多，无法承担所有人的养老保险费，他们大都选择将有限的积蓄用在对养老保障有迫切需求的老年人身上，因此就出现其余成员无法参保的情况。

3.4 移民养老保险制度建设缺乏有效的资金保障

数据显示(图1)，华新社区移民的收入要高于本县农村居民。然而，通过对安溪县统计局的年报资料的分析整理发现，现在华新社区居民的收入中有12%的收入来源于转移性收入，如政府的后期扶持费、土地补偿费等(图2)。占比较高的转移性收入实际上反映了移民通过自身生产劳动所获得的收入不足这一问题，同时政府对库区移民的安置扶持工作并不是永久的，总会有完成的时候。当政府的安置工作结束后，移民的转移性收入就会逐渐减少，这将会使移民的收入构成发生变化，可支配收入会随着转移性收入的减少而下降，由此可能造成移民没能力缴纳保险费用，出现参保率降低甚至是退保的现象[4]。这将给移民安置点养老保险制度的建设和可持续发展带来巨大的资金难题。单纯地依靠国家和政府的财政支持而缺少移民自身的养老保险缴费收入，将无法为日后养老保险资金的充足提供有力的保障。

3.5 “空巢”老人问题严重

在随机抽样调查的89份有效问卷中，有72个调查对象表示家中有老年人，而在这些家庭中子女不在老人身边的达到了39个，这意味着社区中有54.2%的老人是一个人居住的，空巢居住率达到了一半以上。通过访谈，笔者了解到造成空巢老人现象严重的原因主要是生产生活方式的转变。由于青壮年的思想观念发生了变化，移民老人的子女大都选择外出打工寻找新的出路，移民老人的生活起居便无人照顾。一些空巢老人身体状况差、行动困难、防犯风险的意识也比较弱，安全问题对于空巢老人来说是一个巨大的隐患。此外，由于子女都不在身边，空巢老人的生活条件大都比较差，他们对生活质量的要求也较低，更谈不上精神上的慰藉，因此，移民老人的养老需求在很大程度上无法得到满足[5]。

图1 2012年安溪县各类群体收入情况

图2 安溪县华新社区移民收入构成

4 加强外迁移民养老保险制度建设的对策建议

4.1整合内外资源，构建立体化的移民养老保险体系

各相关职能部门应切实行动起来将华新社区所拥有的各类资源(包括人力、物力资源等)进行整合利用，并从该社区的实际情况出发，建立以政府为主导，以社区居委会和移民自身发展为辅助的多层次、多维化的移民养老保障体系[6]。

4.1.1 加大医疗卫生服务体系建设，为移民老人提供便利的医疗服务 针对调查中出现的高达40.4%的人认为社区医疗卫生服务体系很不完善的问题，相关职能部门要加大对库区移民安置点医疗卫生保健事业的投入力度，整合相关资源，使各种医疗资源都能得到合理的优化配置，同时要对移民安置点的医疗卫生设施条件进行改善并安排专门的医务人员和护理人员，为移民老人提供优质的医疗服务；建立移民老人身体状况档案制度，对老人的健康资料进行登记并记录在册[7]；采取向移民老人适度倾斜的保险政策、适当降低移民老人的参保费用和报销“门槛”、提高报销比例等优惠措施；对于患重病且家庭经济困难的移民老人其医疗费用由县政府财政支持，尽量减免移民老人的医疗费用，以减轻贫困家庭的经济负担。

4.1.2 充分发挥社区居委会的作用，开展多种形式的精神文化活动 社区村委会应该起带头作用，在社区中组织设立老年人活动场所，配备相关文化、娱乐活动设施(如棋牌社、歌舞厅等)，并安排专门人员进行管理以保证各项活动正常进行。社区相关工作人员对于老人们自己开发举办的各种强身健体、益智娱乐活动要给予引导和鼓励，使移民老人的文化生活能够更加丰富多彩，改变移民老人不愿踏出家门的情况[8]。同时，给予“空巢”老人特别的关注，注重他们的日常生活安全问题，引导他们加入老年活动中心，消除老人内心的失落孤独感，使社区的移民老人都能过上一个快乐的晚年。

4.1.3 积极开展关爱老人的志愿服务活动 通过各种宣传方式在社区中营造“尊敬老人，关爱老人”的和谐氛围，积极开展各种帮助老人的活动，发动更多人参与到社区义工服务行动中来。对社区义工进行培训，提高他们的素质技能，组织经过培训的社区义工定期到移民老人特别是空巢移民老人的家中，关心他们的生活情况，倾听老人的心声，了解他们的难处，并帮助老人们解决生活中遇到的困难，让他们能够快乐地度过晚年生活[9]。除此之外，还应积极提倡邻里间的友爱帮扶，宣扬“远亲不如近邻”的观念，鼓励年轻邻里对空巢老人的帮助和关爱。

4.2 扩大移民养老保险覆盖范围，促进参保移民年龄结构的均衡

为了改变当前出现的参保移民年龄结构失衡的困境，必须对移民进行全面的考察，从移民的实际情况出发，努力协调好不同年龄段移民的切身利益。(1)针对青壮年人而言，一是对于那些认为今后参加城镇企业职工养老保险待遇更高因而现在不愿参保的外出务工移民，需要政府相关部门统筹全局，尽快建立不同养老保险险种之间的转移衔接配套机制。同时，由于年轻移民有较强的流动性，政府应建立能转移接续的养老保险个人账户[10]；二是对于那些因家庭收入来源少、储蓄不足而致家中年轻人无法参保的困难家庭，政府应完善移民就业服务体系，畅通就业渠道，并给予政策支持，增加其就业机会，以促进家庭收入的提高；还可以适当放宽部分贫困人员缴纳养老保险金的期限。(2)对于调查中出现的75岁以上年龄较大的移民老人由于政策影响不能参保的现象，政府相关部门应采取相应的政策，进行适当的政策倾斜，年龄较大且无生活来源、无劳动能力的老人不受捆绑政策的约束，仍然可以享受每人每月55元的补贴。

4.3 探索多元化的养老保险资金筹集方式

针对于库区移民安置点养老保险水平低、保险资金筹集不足的问题，解决关键在于加大对财政资金的投入力度，同时带动移民的参保热情。政府部门应采取措施对乡镇企业实行适当的优惠政策，通过乡镇企业的发展来推动库区安置点的经济发展，并鼓励乡镇企业承担起一定的社会职责，为库区移民提供就业机会，增加移民的收入来源，同时还可通过税收等优惠政策鼓励企业为移民缴纳一定比例的养老保险费用，缓解部分移民由于收入较低而无法参保的难题[6]。就移民个人而言，政府应加大对移民的宣传教育力度，提高移民对养老保险的认同度，从而鼓励更多的移民参与到养老保险中来。通过多方努力，在库区安置点形成由政府、企业和个人三方共同缴纳养老保险费的多元化筹模式。

4.4 建立适合移民老人的新型社区居家养老模式

通过调查分析可知，现有的养老模式虽然在一定程度上满足了部分移民老人的养老需求，但是由于移民的特殊性，移民老人的生活在某些方面还无法得到保障，因此需要探索建立适合移民老人的新型社区居家养老模式。该模式是指老人以在家居住生活为主，辅之以社区帮扶，老年人可根据自己的意愿选择居住在家中，在子女的陪伴下度过晚年的一种养老方式[11]。具体做法是：在移民安置地建立专门的老年人服务机构，确定空巢老人的数量，并对他们的详细资料进行记录，同时根据资料对空巢老人进行定期的走访照顾，如到老人家中照顾老人、为老人做家务等。

这种社区居家养老模式对于移民空巢老人来说尤其适合，首先，它仍以传统的家庭养老模式为主，仍倡导“百善孝为先”的中国传统优良品德，无论是老人还是子女都更容易接受这种方式；其次，它又引进了社区帮扶的形式，即在社区中建立服务机构为移民老人提供专业服务，这就弥补了传统家庭养老方式无法给老人提供专业照料的缺陷，同时也加强了空巢老人与邻里、社区服务人员以及社区志愿者的交流，让空巢老人走出家门，参与社区活动，促进其社会支持网络的形成[12]。

4.5 探索新的养老路径，尝试“产权换保障”的新思路

养老保险资金的来源始终是养老保险体系建设的一个关键环节。不论哪种移民形式，都要求移民用交易的方法将自己的房屋、土地、农作物产品等财产进行置换。倘若政府能够在财产置换过程中起到一定的引导作用，参照市场经济运行中实行的现代股份制企业的形式，不是将移民的所有财产都进行置换，而是留下一部分产权把它当成股份，并以集体方式入股到当地水利水电工程开发公司，同时以这些股权收益作为资金来源为移民缴纳养老保险费用。这不仅可以减轻政府的财政负担，让移民更愿意配合搬迁，减少搬迁的阻力，而且能保证移民有稳定的收入来源，有利于移民安置点的稳定和可持续发展[13]。

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农业部推介120个中国最美休闲乡村

经过地方推荐、专家评审和网上公示等程序，农业部在湖北省武汉市举办中国最美休闲乡村推介活动，共推介北京市密云县司马台村等120个村为2015年中国最美休闲乡村。据了解，这些最美乡村都是以农业为基础、农民为主体、乡村为单元，围绕农业生产过程、农民劳动生活和农村风情风貌，因地制宜发展休闲农业和乡村旅游的典范。

截至2014年底，全国各类经营主体已超180万家，年接待人数达10亿人次，经营收入达3000亿元，带动3000万农民受益。2015年以来继续保持持续快速健康发展，成为农业农村经济新的增长点和亮点，为农业提质增效、农民就业增收和稳增长、调结构、惠民生作出了积极贡献。

[摘自：福建农业信息网.(2015-10-19). http://www.fjagri.gov.cn/html/nyxw/xxkd/2015/10/19/152136.html.]

ThinkingontheConstructionofPensionInsuranceSystemofReservoirImmigrantsinAnxiCounty——TakingtheImmigrantSettlementofHuaxinCommunityasanexample

WANG Ya-feng, ZHENG Yi-fang

(CollegeofPublicManagement,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fujian,Fuzhou350002,China)

By taking the immigrant settlement of Huaxin community in Fengcheng Town of Anxi County as an example and using the questionnaire method, this paper analyzed the current situation of pension insurance in the reservoir settlement, and then summarized the problems existed in the construction of pension insurance system. Last, this paper put forward that a new pension insurance system which would be suitable for the region’s development should be explored under the background of the constantly improved urban-rural pension insurance system and combing with the characteristics of the reservoir immigrant settlement. Meanwhile, it was quite necessary to innovate and improve the existing pension insurance system, thus to provide a long-term safeguard mechanism for the sustainable development of reservoir immigrants.

reservoir immigrants; pension insurance system; sustainable development

2015-03-31

王雅凤(1989-)，女，硕士研究生，主要从事农村公共管理研究方向. E-mail：442397887@qq.com

郑逸芳(1960-)，女，硕士，教授，主要从事公共管理研究. E-mail：773585345@qq.com

10.16006/j.cnki.twnt.2015.05.014

F842.6；D632.4

A

：1637-5617(2015)05-0060-06