中国制造业外商直接投资持续下降的原因、影响和对策

桑百川(教授) 张乃丹 任苑荣

中国制造业外商直接投资持续下降的原因、影响和对策

桑百川(教授) 张乃丹 任苑荣

金融危机后，全球国际直接投资总体缩紧、产业格局发生重大调整。中国外资流入格局由制造业为主转变为以服务业为主，制造业FDI呈现总量下降、增速放缓甚至负增长、占比持续下降的趋势，这是国际、国内经济环境变化共同作用的结果。制造业FDI持续下降伴随生产业结构调整，也会加剧经济下行，冲击中国世界制造中心地位，导致失业和出口下滑。稳定制造业FDI，缓解制造业FDI下降带来的风险，维护制造业大国地位，已经成为中国经济运行中的重大课题。

一、中国制造业外商直接投资持续下降

自2008年金融危机以来，全球FDI流量呈现下降趋势，至今仍然未能恢复到金融危机前的历史高点。作为全球外国投资的第一大目的国，近年来中国吸收FDI的产业格局也已从制造业为主转变为以服务业为主，且制造业吸收外商直接投资的总量、增速以及比重都呈现持续下降态势。

(一)制造业外商直接投资总量大幅下滑

根据中国商务部发布的《中国外资统计》(2011—2014)与《2014年国民经济和社会发展统计公报》数据，2010—2014年中国制造业吸收FDI项目数和实际使用FDI规模呈明显下滑趋势(见表1)。

由表1可以看出，2012年以来，中国制造业实际使用FDI金额连续三年出现了明显的下降，累计下降23.34%；FDI项目数也连续三年减少，由2011年的11114个减少到2014年的5178个，下降幅度达到53.41%。此外，2014年月度数据显示，日本、美国、欧盟、东盟几大贸易伙伴对华投资下降主要集中在制造业。

(二)制造业外商直接投资下滑呈扩大趋势

以2011年为界，中国制造业吸引FDI项目数和实际使用FDI金额不仅连续负增长，而且下降趋势呈扩大态势。2011年FDI项目数略有增长，但2012—2014年分别下降达19.29%、27.49%、20.39%；2012年实际使用FDI额增幅降低至5%左右，2012—2014年则分别下降6.21%、6.78%、12.3%(见表1)。

(三)制造业外商直接投资比重持续下降

在金融危机后全球外商直接投资总体缩紧的背景下，中国初级部门、制造业、服务业等部门利用FDI资本规模均有所缩减，但是制造业FDI面临的下行压力尤其严重。图1反映了中国制造业实际利用FDI占FDI总量的比重变化。

2009—2014年间，中国制造业实际使用FDI占比由51.95%降至33.4%。同期，农林牧渔业、电力燃气业、信息行业等虽有小幅下降，但是总体波动并不明显；而房地产业、交通运输与仓储邮政业、租赁与商务服务业则出现了较明显的上升趋势。制造业已经失去了吸引FDI的主体地位，与服务业等行业相比，传统制造业吸收FDI的相对优势逐渐丧失。

二、制造业外商直接投资持续下降的原因

面对制造业FDI持续下降，有的认为是中国投资环境恶化造成的。但环境恶化论不能解释大量跨国公司仍然把中国视为首选或重要的投资目标地、中国吸收FDI总体规模仍然居世界前列的现象。制造业FDI下降是由国际、国内经济环境变化共同作用的结果。金融危机后发达国家以及新兴经济体对外投资能力的萎缩、发达经济体量化宽松政策与“再工业化”战略的提出，以及国内市场饱和度、投资政策、要素成本的变化，都加剧了制造业领域FDI的下行压力。

数据来源：根据中国商务部《中国外资统计》(2011—2014)与《2014年国民经济和社会发展统计公报》整理

(一) 国际因素

1.世界三大生产网络体系形成后，中国承接制造业全球转移速度放缓

图1 2009—2014年制造业实际使用FDI占比

第二次世界大战后，在布雷顿森林体系下经济全球化获得新的发展，出现了制造业大规模跨境转移，特别是在中国走上对外开放道路，以及东欧剧变、欧盟东扩后，制造业全球产业体系逐步形成，造就了东亚、北美、欧洲三大制造业生产网络体系。三大生产网络体系形成后，一方面，中国成为东亚制造业生产网络中重要的一环，成长为世界制造中心；另一方面，制造业全球转移呈现新的特点，以产业间分工为主转变发展为产品内分工为主，以劳动密集型制造业的整体转移为主逐渐演变为某些生产环节和生产工序的转移为主，这是一种全新的国际分工模式。中国在新的国际分工模式下承接跨国公司生产环节、生产工序的优势正面临着众多新兴市场国家的挑战，表现为制造业吸收FDI增速放缓。

2.发达经济体对外投资能力萎缩，新兴经济体对华投资能力不足

受全球金融危机和欧债危机的影响，2009年来，世界经济长期处于低位徘徊状态，2014年世界经济增长3.31%，与2013年持平。虽然美国经济活力增强，达到2.4%的增长率，但是受需求乏力、供给过剩、美元贬值等因素的影响，其他主要经济体复苏乏力：欧元区经济复苏势头减弱，失业率高达11.5%；日本经济打破通缩实现良性循环前景渺茫，剔除物价变动因素后，2014年日本经济实际增长率为零；受美国量化宽松政策淡出冲击与发达经济体需求疲弱的影响，新兴经济体增速放缓趋势仍在持续，中速增长将成为常态。在此背景下，多国跨国公司转变对外投资策略，收缩投资布局和产业链条以期缓解资金链断裂的压力，对外直接投资能力萎缩。

3.欧美提出“再工业化”战略，促使工业投资在国内集中

回顾英美等发达国家的产业发展过程，制造业曾被作为“夕阳产业”向发展中国家大量转移，造成了经济的“去工业化”和“实体经济空心化”。全球金融危机爆发后，发达国家经济体纷纷提出“再工业化”战略，即强调制造业的回归和更新升级，国内实体经济投资机会不断增多，制造业回流趋势明显，Fratocchi et al.(2014)的调研显示，当前发达国家制造业回流的案例51%来自中国。受制造业部分外资回流影响，中国制造业领域吸引FDI规模明显下降。

(二)国内因素

中国制造业领域FDI大体可分为成本寻求型、市场寻求型、政策寻求型。随着国内经济的不断发展，制造业吸收FDI条件发生着深刻的变化。

1. 成本优势减弱，制造业FDI成本上升

中国制造业尤其传统劳动密集型制造业FDI多以成本寻求型为主，相对低廉的劳动力、土地、环保、能源等生产要素成本一度成为吸引制造业FDI投资的重要诱因。而今，制造业综合因素成本全面高企。以劳动力成本为例，从2000年到2013年，中国制造业平均每年增长11.4%；2013年，中国工人的月平均工资分别比越南、墨西哥工人高出168%、50.5%，劳动力成本优势逐渐削弱；房地产价格一路攀升，至今仍居于高位；不断恶化的环境需要企业尤其是重污染的制造业企业将环境治理成本内部化，环保成本上升；世界工厂和全球制造业中心地位加剧了中国原材料、能源的缺口，导致资源类产品价格上涨；人民币对世界主要货币的汇率大幅度升值，也构成了出口比例较高的外商投资企业成本上升、收益下降的重要原因。劳动力、土地、环保、资源等成本的全面上升和人民币汇率升值，削弱了制造业吸引成本寻求型FDI的能力，甚至造成一些外商投资企业撤离。

2.制造业产能过剩，市场严重饱和

广义的市场寻求型FDI分为国际市场寻求型和国内市场寻求型。制造业中的一部分市场寻求型外商投资企业是全球市场的供给者，在中国生产，出口到世界各地，这也造就了外商投资企业在中国出口中的高份额，以及中国较高的出口依存度。金融危机后，由于国际需求萎缩(至今全球贸易额仍然没有恢复到金融危机前的水平)，出口型外商投资企业倍感压力，有的选择收缩投资战线，减少对中国投资。

国际市场萎缩在加剧出口型外商投资企业生存压力、挤压其利润空间的同时，也加剧了中国总体上的产能过剩状况。中国经历30多年的工业化快速发展后，也沉淀了可观的闲置生产能力。近年来，中国制造业平均产能利用率已经降至仅为60%左右，远低于全球制造业70%以上的平均水平，在24个制造业细分行业中，钢铁业、汽车业甚至新兴产业中的风电、太阳能光伏行业均存在产能过剩的问题。因此，中国制造业目前已进入市场严重过剩时代，“去库存化”和转型升级的压力加大，竞争加剧，部分国内市场寻求型FDI被挤出，撤离中国或减少投资。

3.重产业结构升级，外商直接投资优惠政策偏离制造业

为优化中国吸引外商直接投资的结构、提升利用效率，2008年起中国开始推行“两税合一”政策，标志着外商投资企业在中国不再享受税收上的“超国民待遇”，外资长期享受的政策利好消失。而对于制造业，2012年1月30日开始实施的新《外商投资产业指导目录》积极引导外资向现代农业、高新技术产业、先进制造业、新能源产业、现代服务业等领域倾斜，制造业尤其是制造业中的传统部门在政策支持方面处于不利地位，对政策寻求型外资的吸引力减弱。

三、制造业外商直接投资持续下降的经济效应

中国制造业FDI持续下降，是一把“双刃剑”，伴生着产业结构调整，也引发经济增速放缓、失业率升高、出口下滑等风险，甚至影响中国的世界制造中心地位。

1．产业结构调整效应

改革开放以来，我国制造业吸收FDI主要集中在劳动力密集、技术含量低、环境成本低的加工行业，形成制造业 “两头在外”、处于全球价值链低端、为全球代工的局面。近年来，在中国制造业FDI持续下降态势下，各细分行业实际使用FDI状况不尽相同： 2013年与2010年相比，农副产品加工业、石油加工炼焦及核燃料加工业、非金属矿物制品业实际使用FDI分别下降39%、59%、22%，而通用设备制造业、专用设备制造业和交通运输设备制造业FDI却出现了2%、12%、34%的正增长。由此可以看出，制造业FDI并非“一刀切”式的下降，而是不断脱离传统制造业、向先进制造业转移的结构式调整。

从整个国民经济结构变迁的角度看，在FDI总规模相对稳定的情况下，制造业FDI规模的缩减也意味着资本将更多进入现代农业、现代服务业等非制造领域，从而有利于优化整个国民经济的产业结构。

2．经济增长效应

FDI可通过促进资本积累、完善市场机制、提高企业效率、加速科技进步等途径推动经济增长。在我国改革开放初期，资本积累不足是制造业发展的主要瓶颈，而计划经济体制下生产结构和需求结构较强的行政控制，以及生产技术落后、人才储备匮乏，都加剧了制造业的落后性，制约着工业化进程，影响经济增长速度与效益。制造业大量吸收使用FDI，不仅大大提高了中国的投资积累率，弥补了工业化的资本缺口，而且打破了行政垄断，加剧市场竞争，激发内资企业提高生产效率；通过外资企业在华设立科技研发中心、信息扩散、人员流动、市场竞争等途径，对中国制造业产生了较强的技术溢出效应，有效拉动了经济增长，也使中国成为世界制造中心。

反过来，近年来制造业FDI持续下降，必然拉低制造业投资增长率，使外资企业技术外溢效应收敛，降低制造业增长速度，在东中西部工业化发展进程不平衡的情况下，FDI对于弥补中西部地区工业化中的资本、技术、人才、管理、海外营销渠道和制度等瓶颈的贡献率下降，导致经济下行压力加大，甚至出现产业空心化，威胁中国作为世界制造中心的地位。

3.就业效应

我国制造业外商直接投资前期大部分流向劳动密集型行业，创造了众多的就业岗位。截至2011年，在外资企业就业的人数约占制造业全行业的30%，已成为我国吸收劳动力的重要途径。

制造业FDI持续下降，尤其是劳动密集型制造业FDI下降，将对产业工人就业规模、就业结构产生深刻影响，国内劳动力就业尤其是低端劳动力的就业将面临巨大冲击。根据中国工业统计年鉴，2009—2011年三年间，30个制造业细分行业中仅交通运输设备业等四个行业就业人数持续上升，其他行业如农副产品制造业、纺织服装鞋帽制造业就业人数均出现不同程度的下降，且就业人数下降的行业多为FDI规模明显缩减的行业。近年来，制造业总体吸纳就业人数明显下降。即便在经济结构调整中，服务业新增劳动力人数显著增加，也会因制造业FDI持续下降而造成大量制造业工人的结构性失业和摩擦失业。

表2 2010—2014年外商投资企业在全国外贸中的占比 单位:美元，%

数据来源：根据中国海关统计、中国商务部《中国外资统计》(2014)整理

4.进出口效应

外商投资企业是我国进出口贸易的主体。近年来，随着制造业FDI持续下降，外资企业进出口增速放缓，占全国进出口额的比重也呈持续下降态势，已经从2010年占比53.83%下降到2014年的46.10%；2014年进口占比虽略有上升，但已从2010年的52.91%下降到46.39%；出口占比则从2010年的54.65%持续下降到2014年的45.87%(参见表2)。制造业FDI下降和外商投资企业进出口增速放缓，将进一步恶化我国外贸增长疲软的态势。

四、 基本政策主张

我们既无须夸大制造业FDI下滑的风险，也不能无视其潜在的经济影响，而应在经济结构调整中延缓制造业FDI下滑的速度，避免制造业FDI下滑过快带来的急剧震荡。

1.促进劳动密集型制造业FDI向中西部转移

日本和亚洲“四小龙”都曾因劳工成本上升、汇率升值等因素导致加工贸易领域的投资大举外移，制造业投资增速放缓，不同程度出现阶段性的产业空心化。中国与日本和亚洲“四小龙”不同。作为发展中大国，中国内地腹地广阔，地理空间大，存在着典型的区域二元经济结构，地区间工业化水平和发展阶段不同，当沿海已经完成工业化起步阶段，正从工业化加速发展阶段转向后工业化阶段，内地许多地区仍然处于工业化的起步阶段或加速发展阶段。当沿海劳动密集型制造业FDI增长率下降，甚至选择撤离的同时，内地却存在着较多的发展机会，可以继续承接沿海产业转移和外商投资。

推动沿海劳动密集型制造业FDI向中西部转移，能够起到“一石三鸟”的效果：一是为沿海产业升级腾出空间，使沿海与内地形成相互依托的价值链体系，沿海可以为内地制造业企业提供贸易订单服务、物流、金融、法律、会计、咨询、人才培养等服务，弥补内地工业化发展中的瓶颈；二是加速内地的工业化进程，缩小地区间发展差距；三是使内地广大农村的剩余劳动力被工业化吸收就业，避免社会失业率攀升。

2.延长制造业的价值链

适应国际投资规则变迁的趋势，改革外商投资管理体制，完善外国投资法律制度，加强知识产权保护，创造公平竞争的市场环境，降低企业交易成本，形成鼓励创新的社会环境，引导制造业企业延长价值链、努力向价值链两端攀升，一方面将设计、制造、销售、物流等环节锁定在国内，在价值链各个环节为FDI提供新的发展空间，另一方面可以利用产品设计升级、人力资本积累、销售渠道拓展等对外资形成新的吸引力，改变制造业吸收FDI环境变迁造成的被动局面，发挥外商投资促进中国制造业技术进步和升级中的作用，避免外资大规模撤离，在中国尚未成为制造业强国的同时，制造业FDI持续下降，脱离世界制造中心地位。

3.继续优化引资结构，维护现代高新制造业吸收FDI增长势头

在政策和体制方面，塑造有利于制造业升级的环境，为高端制造业FDI创造良好的投资条件，通过税收政策、金融政策、产业政策引导FDI向高端制造业聚集，在通用设备制造业、专用设备制造业和交通运输设备制造业等技术含量较高的现代行业，拓宽市场准入，保持吸收FDI的强劲增长趋势，以现代制造业FDI的快速增长弥补传统制造业FDI下降的损失，在保证制造业总体外资规模相对稳定的同时，促进产业结构优化升级。

4.挖掘国内“需求富矿”，以市场优势替代成本优势

目前，要素成本不断上升、政策利好偏离制造业已成为不可逆转的趋势，因此，如何稳固市场寻求型FDI的增长就成为化解制造业FDI下降难题的重中之重。作为拉动经济增长的“三驾马车”之一，消费的基础性作用尚未得到发挥，因此，我国应尽快通过调整国民收入分配结构、完善医疗养老保障制度、培育新的消费热点等措施营造“能消费、敢消费、愿消费”的市场氛围，打破城乡二元机制，释放农村巨大的消费潜力，挖掘“需求富矿”，以市场优势弥补成本劣势，鼓励外资企业建立国内营销体系，化解企业建立国内营销体系的障碍，促进成本导向型FDI向市场导向型转变。

对外经济贸易大学;责任编辑：魏名)