存款保险制度：影响及建议

费兆奇

从1993年我国《国务院关于金融体制改革的决定》提出建立存款保险制度以来，经历了23年的时间，终于在2015年3月正式推出了《存款保险条例》，并自2015年5月起施行。《存款保险条例》的核心内容包括：（1）目的：保护存款人的合法权益，及时防范和化解金融风险并维护金融稳定;（2）投保机构：限定为在国内设立且在国内经营的所有吸收存款的银行业金融机构;（3）存款保险基金管理机构的职能：不仅参加金融监管协调机制，与现有央行、银监会等监管机构信息共享，还可能对影响存款安全和存保基金安全的投保机构提出风险警示;（4）限额偿付：存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元，同时，人民银行会同国务院相关部门可以根据宏观经济和金融运行状况等因素对最高的偿付限额进行调整;（5）差别化费率：存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整。

《存款保险条例》的影响

存款保险制度对于我国银行业发展的影响是多方面的，其中最为直接的影响包括：

第一，从法理角度最大限度地保护存款人的合法权益。目前我国对于存款人保护的法理依据主要来自于《商业银行法》，该法案将存款人和银行的关系界定为平等的存款合同双方当事人之间的债权债务关系，这意味着只有银行向存款人支付存款本息的履行能力时，存款人的利益诉求才能得以保障;但在该银行由于支付危机导致履行不能或由于破产丧失民事主体资格时，存款人就无法援引上述法案实现自己的给付请求权。《存款保险条例》的出台将从两个维度对存款人利益做出制度安排：一是偿付的制度安排。虽然现行条例的最高偿付限额为50万元人民币，但根据人民银行2013年数据的测算，这可以覆盖99.63%的储户存款安全。二是节省存款人作为债权人监督银行的成本支出。存款人作为债权人需要对银行的信用和还债能力进行实时监督，但当前的制度安排使其缺少这种权能，即使赋予存款人相应的权利，多数存款人也会因不具有判断银行信用和风险的能力以及监督成本高昂等原因而无法使用监管权。《存款保险条例》的制度安排使得存款保险基金管理机构通过部分监管职能和与相关部门的信息共享机制对银行风险进行动态预警及管理，并通过风险评级等方法使存款人监督银行的权利落到实处。

第二，在长期会促进银行业的公平竞争，但在短期会对中小银行产生较大冲击。长期以来我国实行的是隐性存款保险制度，即国家没有对存款保险做出制度安排，但在银行倒闭或出现问题时，政府会采取某种形式保护存款人的利益，从而形成了公众对存款保护的预期。在隐性存款保险制度下，国有银行由于有国家信用做背书，具有较高的信用水平;而中小银行特别是民营银行由于资本金相对较少以及自负盈亏的经营模式，其信用水平较低，极易造成吸存能力不足，导致业务发展受阻。而显性存款保险制度的建立相当于对中小银行的存款业务提供了增信担保，淡化了国有银行或系统性重要银行“大而不能倒”的特殊优势，促进不同规模银行的公平竞争，增强中小银行特别是民营银行的竞争力。但从我国银行业的现实状况来看，由于市场准入门槛高，银行牌照本身具有较高的价值，这使得引入新的资本对问题银行的资产进行重组成为一种更具有商业价值的方式。在此背景下，存款保险制度对潜在问题银行的“增信担保”优势并没有完全体现出来;但该制度的成本并不会减少，即要求所有存款性金融机构进行投保，并依据各机构的经营及风险情况制定差别费率。由于中小银行风险暴露程度较高，存款的保险费率也会相应提高，这无疑会加大中小银行负债端的相对成本（相对于大型银行）。此外，随着存款利率的逐步放开，中小银行又不得不为其风险暴露水平提供更高的风险溢价——更高的存款利率，这会使得其负债成本进一步提升，经营环境进一步恶化。

第三，存款保险制度与银行退出机制相互促进。存款保险制度通过建立市场化的风险补偿机制和制度安排，合理分摊银行倒闭带来的财务损失，能将退出的负面效应降到最低。其具体的方式包括直接偿付被保险存款;委托其他投保机构代为偿付;辅助其他投保机构收购或承担问题机构的相关业务。从而有助于银行建立安全有效的市场退出通道。另一方面，完善的银行退出机制可以促进存款保险制度落到实处，例如在我国银行业退出机制尚未建立之前，存款保险制度的付款箱功能并没有发挥实质性作用，这将引发存款保险基金的资产端和负债端不匹配等问题。

第四，倒逼银行提高风险管理能力和加快转变业务模式。在存贷款利率政策完全放开之前，我国商业银行的主营业务仍然以稳定的利差收入为主，存贷款规模的大小直接决定了利润水平，为此扩张规模成为机构发展的必然选择。存款保险制度的推出迫使银行需要按照存款规模缴纳存款保险的相关费用，存款成本随之提高，这将对银行扩大经营规模形成一定的约束。随着存款利率的逐步放开，未来银行经营的好坏和利润水平的高低，将不再由银行规模的大小决定，而更多取决于银行的风险管理能力和中间业务的发展水平。

《存款保险条例》仍需注意的地方

《存款保险条例》已在5月1日落地，其对于我国银行业发展以及宏观金融稳定的影响将随着存款保险制度不断完善而发生相应的变化。基于出台的《存款保险条例》和我国的实际，还需要思考和处理好以下几个方面的问题：

第一，正确认识存款保险机构与最后贷款人、银行监管机构的关系。存款保险制度与相关部门在职能上或有交叉甚至产生混淆，理顺这些关系是保证存款保险制度顺利发展的关键所在。存款保险制度按其功能可划分为只限于赔付功能的付款箱型、除赔付之外拥有较多监管权限的风险最小化型以及介于二者之间的成本最小化型。我国存款保险基金管理机构的职能属于成本最小化型，其拥有的职能主要包括：（1）银行破产时对存款人赔付，即付款箱功能;（2）根据投保银行的风险水平制定差别化费率;（3）部分监管职能及对问题银行提出风险警示的职能;（4）协助其他机构对问题银行进行收购和接管的职能。

从存款保险制度与相关部门的职能来看：首先，存款保险机构的赔付功能与中央银行的最后贷款人功能不可相互替代。最后贷款人制度是指中央银行通过再贴现等方式向暂时出现流动性困难的商业银行提供流动性援助，以确保整个银行体系稳健运行的一种制度安排。最后贷款人在理论上只向暂时出现流动性不足但仍然具有清偿力的机构提供援助（虽然在实践中突破了这一限制）。而存款保险制度的付款箱功能只在问题银行破产退出时才发生作用。此外，存款保险制度的目的在于保护存款人的存款安全，这间接保护了商业银行免受存款人挤兑的冲击。为此，存款保险制度对中央银行发挥最后贷款人功能起到了补充的作用，但它并不能保护银行免受由其他因素引起的流动性冲击。其次，存款保险机构与银行监管机构在监管权方面各有侧重，并在一定程度上实现互为补充。监管机构主要是对银行的经营和风险状况进行合规性检查，其目的是确保银行体系的稳健运行和防范系统性风险。而存款保险机构对于监管权的索取是自身经营的需要，通过调整费率和信息披露等方式对问题银行进行早期干预可以减少问题银行在退出时的处置成本，从而减少存款保险基金的经营性损失。

在监管信息的获取方面，银行监管机构等职能部门搭建的信息共享平台可为存款保险机构提供监管所需的基础性资料，这大大节省了存款保险机构的成本支出。存款保险机构通过市场化机制（如制定差别费率）可以实现对投保机构的实时监测，这可以在一定程度上弥补银行监管机构由于行政干预所导致的监管漏洞。此外，我国银行监管机构目前对中小银行特别是地方性银行监管资源不足的问题较为突出，如果存款保险机构依据监管权限动态调整银行的风险差别费率，就可以极大地缓解这一难题。

第二，应当重视差别化费率对中小银行造成的冲击。差别化费率从两个方面对中小银行造成负面冲击：一方面，中小银行由于体量小，资金相对薄弱，经营风险大，破产的概率在理论上也相对更高，为此，存款保险机构出于风险溢价的考量在差别费率中提高这些银行的保险费率是一个必然的选择，这无疑加大了中小银行的负债成本。另一方面，由于差别费率是基于不同的风险评定等级来确定投保银行的保费水平，这种不同等级的保费水平实际上代表了不同的经营风险，其核心就是对存款安全性的判断。因此，差别化费率的对外公示会对市场预期产生影响，并加速中小银行的问题暴露。为此，如何缓解差别费率对中小银行的负面冲击是未来需要解决的一个重要问题。可供参考的模式包括：一方面，运用差别化的存款准备金率为中小银行护航。中央银行的存款准备金，事实上也承载着存款保险的职能，在商业银行发生支付困难时，可以此作为抵押获取央行的再贷款支持;在商业银行发生支付危机时，最终可以提用这部分存款准备金。这与存款保险制度收取的保费是相互重叠的。为此，在存款保险制度推出后，我国法定存款准备金率也有望步入下行通道。我国自2008年起就对大型金融机构和中小型金融机构实行了差别化的存款准备金水平，其差异水平自2008年12月至今一直维持在2个百分点。如果我国法定存款准备金率在逐步下降的过程中，能继续扩大大型和中小型金融机构之间的差异水平，就可以弥补中小银行在差别化费率上所处的不利地位。同时，由于存款准备金的差别化只体现在大型和中小型金融机构两个档次上，它并不会对差别化费率的市场激励机制产生过多影响。另一方面，将存款保险机构对银行的评分水平和评价等级进行区别对待：评分及具体费率的设定内部掌握，评价等级对外公布。将存款保险机构对银行的评分情况视作工作过程资料，不对存款人披露评分和保险费率的具体情况，只将最终的评级对外公示。

第三，应当关注投保机构范围的确定可能造成的潜在影响。根据《存款保险条例》的规定，外资金融机构在华设立的分支机构不参与存款保险，这相当于降低了外资金融机构的融资成本，影响市场的公平竞争。随着利率市场化过程中存款利率的逐步放开，外资金融机构就可以利用节省下来的存款保险资金，以更高的存款利率与国内金融机构进行“存款争夺战”，这会对境内存款性金融机构带来新的压力。从国际经验来看，金融稳定理事会成员国对外国银行本国分行都提供存款保险;而欧洲经济区（EEA）成员国无需为其他EEA成员国的外国银行提供存款保护，而是由母国提供，但非EEA国家的银行必须加入东道国的存款保护。为此，我国的存款保险机构可考虑加强与国际组织的协调，对外资机构是否纳入我国的存款保险范围进行区别对待：对于未在本国进行投保的外资金融机构，需纳入我国存款保险的范畴;对已在本国投保的外资金融机构，可不受《存款保险条例》的限制。

第四，应当重视存款保险机构的早期纠正功能。对于问题银行的早期纠正是存款保险制度中非常重要的环节。问题银行的风险从产生到扩散具有一定的过程，如果引入早期纠正机制，就可以为存款保险机构提供一道缓冲，提前介入配合监管部门对风险进行防范。从我国的《存款保险条例》来看，早期纠正可分为两个方面，一是非正式纠正措施，即存款保险机构发现投保机构存在影响存款安全的情形时，可对其提出风险警示。二是正式纠正措施，即对投保机构未在限定期限内改善相关问题时，可以提高其适用费率。但实现上述过程并非易事，至少需要思考和解决两个问题：（1）如何与相关职能部门建立信息共享机制，进而充实存款保险机构的监管信息。（2）目前我国商业银行的风险评价体系尚不完善，难以实行精确的风险计量，为此差别费率难以完全反映商业银行的风险状况。

第五，应当为存款保险基金设置一个适度的规模。如果存款保险基金规模过小，无法覆盖问题银行的处置成本和退出成本。如果基金规模过大，一方面会加重银行负债端成本，对其发展造成影响;另一方面又会造成资金闲置，而且由于基金的投资标的限定为信用等级较高的政府债券和央行票据等，其收益率相对较低，无法实现基金的保值和增值，例如全国社保基金的投资收益率在特定年份甚至不及CPI的水平。我国在设定基金规模时既要考虑问题银行的处置成本、日常的监管成本，还要考虑我国目前的实际，例如现阶段我国银行牌照的稀缺性决定了对问题银行进行资本重组要比直接破产更具有经济价值。为此存款保险机构直接对存款人进行理赔的概率相对较低，这在短期内减少了对基金规模的诉求，为保险基金在起步阶段的积累创造了良好的环境。此外，还应考虑当保险基金规模达到适度水平之后，通过一些制度安排将多余的保费退还给银行，因为从保险的角度出发，投保银行对多余的存款保险基金拥有索偿权。

（作者单位：中国社会科学院金融研究所）