“涉恐涉暴”保险：美国经验对中国的启示

王云魁 于换军 刘芳

摘要：最近几年以来，我国尤其是新疆地区成为“涉恐涉暴”活动多发地，民众对暴力恐怖活动风险转移产生了迫切的需求，而我国“涉恐涉暴”保险还处于发展的初级阶段，还需通过对其不断地研究、模拟、创新来适应我国的国情并使其发挥应有的经济保障功能。通过借鉴西方国家，尤其是美国恐怖主义风险保险的经验，提出了我国发展“涉恐涉暴”风险保险的对策 尽快促进“涉恐涉暴”保险的发展，对维护社会和谐稳定、恢复经济发展都具有非常重要的作用。

关键词：恐怖主义风险保险；TRIA；美国；对策

文章编号：1003-4625（2015）02-0087-06

中图分类号：F840.3

文献标志码：A

根据澳大利亚智库经济与和平研究所（The，In-stitute for Economics and Peace，简称“IEP”）201 2年12月4日编制的首份“全球恐怖活动指数”（Global'lerrorism Index，简称“GTI”）所统计的数据显示，自伊拉克战争爆发后，全球恐怖事件数量增加了4倍。2008年达到一个高峰期之后，恐怖主义袭击进入了一个平静期，但针对中国的暴力恐怖袭击活动有上升趋势。世界著名风险评估公司英国梅普尔克罗夫特公司（Maplecroft）2014年7月23日发布的数据显示，截至2014年7月的过去12个月里，全球有18668人死于恐怖袭击，与过去五年的平均水平相比上升了30%。报告显示，中国的遭暴力恐怖袭击的风险正在显著增加，在全球197个国家和地区中排在第32位，为“中等风险”。

正如上述报告所述，2009年乌鲁木齐“7-5”事件以来，我国发生多起“三股势力”（极端民族主义、极端恐怖主义、极端分裂主义）制造的严重暴力恐怖活动，造成了严重的财产损失和人身伤亡，极大地威胁了我国的国家安全和社会稳定，对于旧内民众和保险业界都敲响了警钟。

作为风险转移的重要手段之一，保险无疑足保持我国社会秩序稳定、维护经济建设的顺利进行的有效方法之一。因此，为了满足经济和社会对暴力恐怖活动风险转移的迫切需求，如何借鉴西方国家，尤其是美国恐怖主义风险保险经验，通过保险的形式有效转移“涉恐涉暴”风险日益成为我国保险业面临的亟待解决的难题。

一、美国恐怖主义风险保险的实践经验

恐怖主义风险保险的发展以美国“9·11事件”为关键事件，划分为两个阶段。在“9·11事件”之前，保险人认为来自恐怖主义的风险是遥远的，保险业实际上为各种商业财产提供免费的恐怖主义保险；“9·11事件”后，恐怖主义风险是否可保在保险业出现较大争议。保险业对于恐怖主义风险的犹豫态度直接催生了美国的恐怖主义风险保险制度的建立。

（一）恐怖主义风险保险历程

“9·11事件”导致全球保险业损失惨重，美国保险业出现了有市场数据以来的第一次净亏损，同时一些大的欧洲再保险商也损失惨重。保险业对待恐怖主义活动的态度发生了根本改变，绝大多数非寿险公司随即迅速退出恐怖风险承保市场，或将恐怖保险承保费率提高到一个投保人难以承受的程度，国际再保险商也立即调整承保方案，改变承保条件，甚至一度将恐怖风险列入除外责任不予承保，或者将恐怖风险的保险价格大幅拉升。美国政府随后发现因缺乏保险保障会使得一些大型工程停止或延期，一些房地产项目被搁置或取消，经济恢复遇到困难。恐怖主义风险不能及时转移，对国家的经济和社会生活产生了严重的影响。一旦再次发生类似“9·11”的恐怖袭击，将会对美国经济和社会产生十分严重的影响。

在此背景下，2002年11月26日，美国通过了专门的《恐怖主义风险保险法案》（Terrorism Risk In-surance ACt，TRIA），法案颁布的目的是弥补2001年“9·11”恐怖袭击后保险市场的空白，保障保险广泛的可获得性和可支付性以保护消费者的利益。旨在建立一个联邦政府和保险业之间共担风险的政府和私人合作伙伴关系，对于认定的恐怖主义行为，TRIA法案将为保险公司提供再保险保障（由政府承担超出保险公司自留比例的一部分损失）。从而确保美国企业遭受恐怖袭击时，有足够的经济资源确保企业迅速恢复和重建。法案颁布不久就迎来了一个购买恐怖主义风险保险的高峰。

该法案分别于2005年和2007年经再授权，成为《恐怖主义风险保险项目再授权法案》（TerrorismRisk Insurance Program Reauthorization Act， TRIP-RA） 原定于2014年12月31日到期的TRIPRA是美国联邦政府对恐怖主义风险保险的支持项目。该法案的即将到期对于保险行业和投保恐怖主义保险的公司来说是一件大事。韦莱保险经纪公司CEO史蒂夫表示：TRIA需要再延期，这是保险业利益的需求，也是宏观经济形势的需要，公司投资基础设施以及其业务的发展和增长的能力都需要恐怖活动风险保障。

2014年底TRIPRA是否会延期，或修订后延期或期满终止，这种不确定性已经影响了恐怖主义风险保险的供应和定价，预计恐怖主义保险的成本将出现大幅波动。这使得财产险和责任险市场受到了很大影响。美国国会议员们有意在TRIPRA到期前对法案进行修订后延期。

（二）恐怖主义风险保险法案的主要内容

TRIA法案主要包括：美国联邦政府将按照一定的规则为恐怖风险损失买单，但作为对等条件，美国所有的财产和意外保险公司必须提供恐怖主义风险保险。这种确保可得性条款适用于财产和意外保险公司的绝大多数企业保险。也就是说必须要让各类工商业财产的所有者能够购买到恐怖主义风险保险。该法案要求保险公司必须要向投保人做出一个“可证明的行为”证明其愿意向其出售该保险。除非被保险人不愿意购买恐怖主义风险保险，否则，保险人不可行使除外责任权利。根据该法案的条款，当一次恐怖袭击导致的损失超过500万美元时，财政部部长即宣布它是“一个已经证实的恐怖主义”。该法案仅限国际恐怖主义为了外国人或外国利益在美国国土上实施的恐怖主义行为。

在遭受外国恐怖主义袭击后，超过500万美元的损失即触发TRIA法案。该损失首先在一定的自留额之内，先由私人保险公司赔付，超过自留额的部分，由美国财政部和保险公司按照一定的比例分摊，直到法案所规定的1000亿美元损失最高限额。上述自留额的大小是按照TRIA法案实施的第1年到第3年保险人的已赚保费为基础计算得来：2003年保险公司的自留额为2002年的已赚保费的7%；2004年为2003年的10%，2005年为2004年的15%。一旦损失超过了保险公司自留额，联邦政府必须予以赔付，超过自留额的部分，由政府承担90%，保险公司再承担10%。因政府是以零费率提供保障，政府有权通过对所有财产保险投保人征收附加费的方式将这些赔付支出逐年摊回，其中强制摊回的数额设立上限，超过强制摊回上限的政府赔付由政府任意决定摊回与否以及摊回的数额。联邦政府强制摊回上限由原来2002年、2003年的100亿美元调整为2004年、2005年的125亿、150亿美元。该项目规定，用于摊回的每年附加费不得超过保费的3%。

2005年、2007年新的法案对原法案做了一些修改。新法案将项目触发损失额由2005年前的500万美元逐年提高到2007年以来的1亿美元，保险公司的风险自留额比例由原来的15%逐年变更为2007年以来的20%，在超过自留额的情况下，联邦政府的损失分担比例由原来的90%减小到2007年以来的80%，该计划还提高了联邦政府强制摊回的数额，强制摊回的上限由2005年的150亿美元逐年提高到2007年以来的275亿美元（见表1）。另外，2007年以来，国内恐怖主义风险损失也涵盖在内。

（三）恐怖主义风险保险实施情况

1.投保率情况

保险经纪和风险管理机构达信（Marsh）2014年7月23几发布的《2014年恐怖主义风险保险报告》称，基于TRlA法案的实施，市场上恐怖主义保险的需求依然十分旺盛。报告指出，2013年美国恐怖主义保险市场的投保率总体保持稳定。恐怖主义保险投保率，即购买财产恐怖主义保险的公司的比例自2009年以来一直保持在60%以上（见表2），也就是说最近几年，60%的商业保单中都覆盖了恐怖主义风险。而TRIA法案生效的2003年，该保险投保率仅为27%，之后，该比例在经历了上涨后稳定下来。由此可见恐怖主义风险保险的重要程度。

如果按投保公司的总保险价值大小来看，自2011年以来，各种规模公司的投保率变化甚微，投保率浮动在59%-70%之间。相对而言，大型公司的投保率略高于小型公司，这可能是因为普遍观点认为，大型公司更容易遭遇攻击，或者因为小型公司通常购买保险的预算较低。同时，也可以看出，大型公司的投保复杂程度要高于小型公司，通常和多个保险公司合作，保费支出也比较高（见表3）。

2013年，在17个被调查的行业中，教育机构的财产恐怖主义保险投保率最高，达81%，紧随其后的是医疗、金融和媒体机构，这些机构的投保率均高于70%（见表4）。究其原因，部分可能是上述行业的机构主要集中在中央商务区和主要城市，一般认为上述地区面临的恐怖主义风险较高 建筑、制造以及食品和饮料行业的投保率最低，约45%左右。

2.保险费率、保费占财产险总保费的百分比情况

通过保险费率（保费/总保险价值）以及保费占财产险总保费的百分比来衡量恐怖主义保险的成本非常有用。通过费率分析保险成本能够让公司掌握其实际成本支出，计算恐怖主义保险成本占财产险总保费的比例能够反映出恐怖主义保险对财产险总预算的影响。自TRIA法案实施以来，恐怖主义风险保险费率以及保费占其财产险总保费的百分比都经历了逐渐降低到稳定的变化过程。通常情况下，公司规模越大，财产恐怖主义保险的费率越低。2013年，只有总保险价值小于1亿美元的公司保险费率略有上升（见表5）。

2003年，各种规模公司的恐怖主义风险保费占其财产险总保费的百分比在10%以上，2005年，该比例就降至4.5%左右。2007年以来，无论总保险价值规模大小，该比例都很相近。2013年，只有总保险价值为5亿-10亿美元的公司的这一比例出现同比上涨。其他规模公司的恐怖主义保险成本占财产险总保费的比例都没有明显变化，维持在4%-5%之间（见表6）。

3.其他情况

TRIA法案实施后，单独承保恐怖主义风险的保险有了较大的发展，大型企业还出现了通过成立自保公司来处理恐怖主义风险的趋势。怡安集团自保与保险公司管理部门的人员也表示：近年来，更多的公司选择专业自保公司来管理恐怖活动风险，目前通过专业自保公司完成的恐怖活动保障已达505亿美元，如果TRIA法案在2014年到期，自保公司的责任将大于其资产，恐怖活动保单的价格将会提高。

但2014年的许多财产险保单都包含了“日落”条款（指的是法律或合约中订定部分或全部条文的终止生效日期）。根据该条款规定，如果TRIPRA法案于2014年12月31日期满终止，保单下的恐怖主义保险届时将予以取消。根据达信在2013-2014年的访问结果显示，约有1/3的财产险保险公司将在有效期至2015年的财产险保单项下包含恐怖主义保险。而几乎一半接受调查的保险公司都表示，TRIPRA法案期满终止后，它们将不再提供单独的恐怖主义风险保险。因此，包括苏黎世、韬睿惠悦（Towers Watson）等公司的负责人都表示，希望TRIA法案能够延期。最终，2015年年初，经美国联邦众议院和参议院先后分别压倒性通过后，1月13日，美国总统奥巴马将该法案签署成法，有效期延长6年。

二、我国“涉恐涉暴”风险转移现状

我国尚无真正意义上的“涉恐涉暴”保险。各保险公司绝大部分保险条款中均以列明的方式统一剔除“恐怖活动、罢工、骚乱、暴动（乱）、恶意破坏”等责任。查阅各家保险公司现行产品的除外责任，可发现对于“涉恐涉暴”风险的描述不尽相同，风险责任也有所差异。在公司意外险、旅游险、航空意外险的除外责任条款，很多公司都并未明确将“恐怖主义”列为除外责任。比如中国人寿、新华保险、泰康人寿的保险产品中均列明“战争、军事冲突、暴乱或武装叛乱”为除外责任，但其中并未明确“恐怖主义”为除外责任。而同样以意外险产品为例，太保财险、平安财险、人保财险、友邦保险等公司的意外险条款则明确表明：被保险人因恐怖袭击导致意外身故或者残疾的，保险人不承担给付保险金责任，并且将被保险人在战争、军事行动、暴动或武装叛乱期间遭受的身故和残疾列为除外责任（见表7）。

作为应对风险的最主要商业化手段，国内保险业已开始尝试将“涉恐涉暴”风险责任纳入扩展条款。比如，有的财产险公司已对财产损失险、责任险等险种通过扩展条款将“涉恐涉暴”风险纳入保险责任；有的人身险公司也对一些意外伤害险和团体健康险扩展承保“涉恐涉暴”风险。但因“涉恐涉暴”风险无法转移给再保险公司，只能由保险公司全额自留，因此，若扩展承保“涉恐涉暴”风险，保险公司承保能力十分有限。

以新疆维吾尔自治区（下简称新疆自治区）为例，2014年年初开始，新疆自治区政府从各级机关抽调干部，开展为期3年的“访民情、惠民生、聚民心”活动。因无专门的“涉恐涉暴”保险，只能由人保财险新疆分公司为全疆20万名下基层的干部提供雇主责任险保险附加“涉恐涉暴”风险责任条款，为939家下派单位提供累计18亿元的赔偿限额。

实际情况是，在国内，一旦公众遭遇“涉恐涉暴”活动伤害，无论保险公司将“涉恐涉暴”风险列为除外责任还是不除外，保险公司一般都迫于地方政府的压力，被要求以履行社会责任为名，向投保人或被保险人的财产损失和人身伤亡进行通融赔付。

以“7·5”事件为例，截至2009年8月10日下午，各保险公司接到人身保险报案210起，通过“绿色理赔通道”向23名死亡人员赔付185.2万元（对伤残人员的赔付工作将在有关部门进行伤残鉴定后陆续展开）；共赔付受损车辆425辆，理赔金额为451.22万元。对参保商业车损险车辆实行了全额通融赔付，完全损毁的车辆按照折旧率计算方法核定其实际价值后进行赔付；部分损坏的车辆各承保公司不再区分是否投保玻璃单独破碎险、车身划痕险等相关附加险，也不扣除免配额，一次性赔付到位。此外，财产保险公司还接到财产损失报案20笔，估损金额1088.98万元。

虽然“7·5”事件以来，“涉恐涉暴”活动对保险业未造成较大的冲击，但保险业迎接挑战的任务仍然十分艰巨。因为，首先，我国保险公司对“涉恐涉暴”风险缺乏足够的数据，精算技术水平还比较低，风险定价模型的建立、完善方面存在一定困难；其次，缺乏完善的“涉恐涉暴”活动应急处理预案和理赔经验；再次，应对此类风险的再保险机制尚未建立；最后，政府也无配套的支持政策。所以，对于保险公司尤其是财险公司而言，在承保“涉恐涉暴”风险时非常谨慎。正是因为“涉恐涉暴”保险的缺失，制约了比类风险的及时转移，对我国经济和社会产生了严重影响。由此可见，尽快发展专门的“涉恐涉暴”保险是维护我国社会和谐稳定、恢复经济发展、构建社会主义社会的迫切现实需要。

三、我国发展“涉恐涉暴”风险保险的对策

（一）开发符合实际的“涉恐涉暴”保险产品

一是明确保险责任。改变目前保险产品由于参照国外条款造成的暴乱和恐怖主义风险分别承保、责任不清的现状，针对我国实际设计相关的保险责任。同时参照国际惯例，剔除核武器、生化武器造成的损失责任。二是扩展现有保险产品。包含人身险、财产险和责任险三类，以在原有产品中附加“涉恐涉暴”责任条款为主要方式。如责任险可以在公众责任、承运人责任、火灾公众责任等险种附加条款，保障人群聚集场所因暴力恐怖活动造成的第三方财产损失和人员伤亡。三是开发组合新型产品。开发针对特定人群、场所和主体的综合性产，如针对维稳干部、公安特警、境外务工人员、出境人员等突出“涉恐涉暴”责任的综合性意外保险，针对公共运输工具包含乘客伤亡和自身损失的财产责任综合产品，针对公安部门自身财产和执行公务造成群众伤亡责任的财产责任综合保险，针对政府因处置不当造成损失和人员伤亡的民生保险，针对火车站、商场等人流密集场所财产、人身和公众损失的综合性保险产品等。

（二）研究、建立“涉恐涉暴”风险评估模型

“涉恐涉暴”风险的评估难度较大，各地因具体情况不同，风险差异可能很大。如果保险公司与投保人或被保险人对“涉恐涉暴”风险的价格评估的结果，看法差别十分明显，就可能会因费率过高而出现“有行无市”的情形。例如新疆自治区南、北辐“涉恐涉暴”风险差异就相当明显，前者的风险概率远高于后者，还比如新疆兵团地区则相对其他地区发生“涉恐涉暴”风险的概率就小，这与当地特殊的地理环境、政治环境、社会环境、宗教氛围、人口分布密度密切相关。保险公司或当地保险行业协会应积极投入人力、物力、财力在当地保险临管部门的指导下采集信息、收集數据，建立与当地具体环境相适应的评估“涉恐涉暴”风险模型，并使之不断完善。虽然在评估“涉恐涉暴”风险的概率分布上会面临很大的难题，但经过时间和实践的不断检验和模拟研究，该问题应会得以解决。

（三）建立多层次的风险分散机制

一是成立“涉恐涉暴”保险共保体。共保体是保险管理分散“涉恐涉暴”等特殊风险所采取的方式之一，特别针对发生频率不确定但却可能产生巨额损失的风险，对其可用若干层次的组合方式，各保险公司成员仅需参与较小部分的份额，分担相应的风险，充分达到高风险分散和共保体成员的互利互惠。二是积极寻求再保险公司的支持。2014年8月13日国务院颁布《保险业改革开放全面提升行业发展水平》（“新国十条”），提出加快发展再保险市场，加大再保险对大型风险、特殊风险的保险保障力度的决策。这一点在“涉恐涉暴”风险体现的尤为明显，保险公司之所以无法应对“涉恐涉暴”风险主要原因在于，“涉恐涉暴”风险作为一种特殊风险，极易超出保险公司所能承受的限度，导致保险公司或再保险公司财务紧张，不仅无力按约赔付，甚至面临破产倒闭的风险。而完善的再保险机制能有效地缓解财务压力，保障商业保险公司度过突发危机。三是纳入巨灾风险管理。建立巨灾风险分担机制，对于大规模伤亡或损失事件要形成政府和保险公司风险共担的模式，在一定限额内由保险公司承担，超过限额未达到顶额由保险公司和政府按比例承担，超过顶额则由政府兜底。四是建立风险保障基金。按照所涉及保险产品保费或承保利润的一定比例逐年提取风险保障基金，同时可以考虑将交强险道路交通事故社会救助基金合而为一，多方筹措，构筑风险防护网。

（四）形成政府参与的有力保障体制

从美国及其他国家恐怖主义保险的发展趋势来看，政府已成为发展恐怖主义风险保险中不可或缺的参与主体之一。政府的参与不但使得恐怖主义风险保险有了实力雄厚的再保险人，同时还可以发挥政府的公共管理职能，对恐怖主义风险实施强制保险。许多国家对此都有所尝试。美国、德国、英国、法国等保险发达国家通过法案或成立专属再保险公司，强制提供恐怖主义保险保障，纷纷形成了最低层由本国保险业共同自留、中间层寻求国际再保险市场支持、最高层由政府负担的恐怖主义保险方案。

由此看出，政府与保险公司共同分担损失是大多数国家所采用的方法，也是本文提倡的方法。由政府作为再保险人，为“涉恐涉暴”保险提供再保险保障。投保人和被保险人通过保险公司购买“涉恐涉暴”保险，当“涉恐涉暴”活动造成较小（风险自留比例内的损失）的损失时，完全由保险公司承担；当造成较大规模的损失并超过约定限额后，对超过限额的部分，保险公司只需承担小部分损失（10%-20%），其余部分（80%-90%）由政府承担。这种做法既可以保证保险业可持续运营，又可以减轻政府的财政负担。

（五）制定“涉恐涉暴”保险的相关法律或法规

制定相关法律法规的目的就是要明确政府、保险公司以及投保人或被保险人的权利和义务，确定投保、理赔的方式及程序。就如美国实施的TRIA法案一样，政府必须按照法律或法规设定的规则为“涉恐涉暴”风险造成的一定损失买单，并敦促各保险公司为消费者提供“涉恐涉暴”保险保障，使其有法可依。例如：2013年4月.美国马什麦克利安公司（ Marsh&McLennan; Companies）调研了超过2500个客户，调研显示恐怖主义保险需求仍然较高，62%的客户在2012年购买了TRIA所支持的财产恐怖主义保险。然而，客户却不太愿意购买不受TRIA法案支持的恐怖主义保险产品，由此可见立法对保险的重要性。

四、结论

“涉恐涉暴”保险作为防护“涉恐涉暴”风险的重要手段之一，为维护社会和谐稳定、恢复经济发展都具有非常重要的作用。最近几年以来，我国尤其是新疆地区作为“涉恐涉暴”活动多发地，无论从何种角度来说，都有必要尽快促进“涉恐涉暴”保险的发展，而我国“涉恐涉暴”保险都还处于发展的初级阶段。我国还需通过对其不断地研究、模拟、创新来适应我国的国情并使其发挥应有的经济保障功能。

在笔者看来，对于这些明确列为保险除外责任的保单，在投保人或被保险人遭遇“涉恐涉暴”伤害时，政府部门无权以社会责任为名，强迫保险公司破坏商业契约，向投保人支付理赔金。商业保险公司不是慈善机构，其对股东、员工亦有社会责任，保险公司对投保人或被保险人的损失可以捐赠，但需要走正常的捐赠程序，恪守契约精神应是现代企业最大的社会责任。