10年120例中的秘密

作为我国首创的环保制度，区域限批已被写入新环保法。施行近十年来，这项制度成为环保治理的杀手锏，渐成常态化的趋势。而与之相伴而生的失序风险，也亟需解决。7年前环保部曾下发的征求意见稿，被呼吁重上日程。

南方周末记者 汪韬

南方周末实习生 郝丽婷

有什么方法可以打击地方保护主义、有效督促地方政府重视环保？

环保界有一个共同的回答是：环评区域限批。这项因为环境整治而暂停相关区域内建设项目环评的制度，像连坐一样，以环评为抓手，卡住了违规的地方政府的喉咙。

2015年6月15日，在被环保部督办的223天里，因受到区域限批，河南省安阳市暂停了118个涉及大气污染排放的项目，涉及近百亿投资。“限批和按日计罚同等重要，政府招不来项目，着急啊。”一位当地环保局人士对南方周末记者说。

按日计罚针对的是企业，区域限批针对的则是政府，这两项制度都被写入了2015年实施的新环保法。在新近实行的国家防治行动和地方法律法规中，区域限批不仅作为未完成任务的责任追究措施被列入《大气污染防治行动计划》和《水污染防治计划》，在上海、陕西、湖北、海南等地，亦被视为治理大气污染的重拳。

不过，2015年，一篇英文论文《中国的环评区域限批：环境威权主义的合法性》指出区域限批制度取得了一定成效，但缺乏公众参与，制度不够具体。论文的第一作者、中国人民大学法学院副教授竺效在2014年发表的另一篇论文中，同样肯定了区域限批的积极作用，但也提出了诸多完善此项制度的建议。

南方周末记者遍查环保部和各省市环保部门等网站，搜索了全国近十年来的区域限批案例，以回溯和总结这一杀手锏的演变足迹。

9年120例近两年激增

据竺效的统计，区域限批的第一个案例出自四川省环保局（即现在的四川省环保厅）。2006年12月15日，泸州电厂发生柴油泄漏污染事件，造成泸州市区自来水厂停止取水，并对重庆市部分地区造成影响。此后的62天，泸州市被暂停除污染治理项目以外的新建项目环评审批。

结合竺效论文中的案例，截至2015年7月，以被限批的区域为单位（如一个文件限批了3个地区，则计算为3个案例），由环保部、省级环保部门、市级及以下环保部门做出的区域限批案例分别为48、67和5个，共计120个。

——从次数来说，并非所有省（市）都被限批，也并非所有省（市）都下发过限批文件。在环保总局/部下发的48个案例中，被限批次数最多是河南省，达到5次，其次是安徽，为4次。除港澳台外，全国只有北京、上海等9地未被环保部限批。而从下发限批的省级环保部门来看，仅有15个省（市）环保部门下发过限批，其中山东下的最多，为18个。而山东省滨州市是被限批最多的城市，其下属区县不仅在2014和2015年被山东省环保厅限批4次，全市又在2015年被环保部限批一次。

——从范围来说，对于“区域”的定义很模糊，目前看来，限批的范围不一，最小的是经济开发区，最大的是省。如2014年7月9日，鉴于新疆2013年氮氧化物排放总量已超出国家下达的“十二五”总量控制目标，环保部决定暂不受理上半年新疆上报的5个火电项目，并将环评报告书退回。

——从原因来说，呈多样化趋势。2014年以前的案例比较多样，例如违反环评审批、未完成总量减排任务、血铅事件、重金属污染等突发事件等。2014年以后，原因针对性较为集中，大多数针对总量减排和环境质量达不到要求，仅有两例是针对畜禽养殖整治和秸秆焚烧。

——从内容而言，限批的内容也多有变化。竺效的论文提到，在2013年以前，限批的内容比较广泛，除污染防治、循环经济、生态恢复项目外，任何项目均可能被限批。而在2013年后，限批的内容较为集中，主要对新增COD（化学需氧量）和氨氮排放以及燃煤机组新、改、扩建项目的限批。而南方周末记者的统计发现，2014年之后，限批项目的确有集中于具体污染物的趋势，但也有完全限批的规定，例如山东、安徽、江西就曾对“所有涉及废水排放的建设项目”限批。

——从时间来说，除一个案例未能搜索到启动时间，9年来，119个案例的分布出现了两个高峰，第一个高峰是2007年，达到19起，其中17起由原环保总局下发，这是国家层面启动区域限批的第一年，也是环保总局/部历年来下发区域限批文件最多的一年。第二个高峰是2014年，达到了40例，占到所有总量的1/3，其中29例由省级环保部门下发，也是省级环保部门下发文件最多的一年。2014年也第一次出现了市环保局下发的区域限批文件。

综观2006年来的趋势，2007-2012年限批的数量平均不超过10例，2013年之后数量上升，2015年虽然只过去半年，也已查实13例。可见区域限批的使用频率已越来越高。

在120个案例中，限批时间最短是山东莱芜，只有34天，最长的是新疆环保厅对于昌吉州奇台县兰炭项目的环评限批，长达三年。统计限批的解除时间很难，在竺效和南方周末记者统计的120个案例中，有1/3都找不到解除限批的日期。

“不规范、不统一”

作为我国首创的制度，在竺效看来，区域限批是在地方政府或其他部门不配合环保执法时，环保部门采取的“无奈之举”。此杀手锏祭出初期，不乏有人担忧，不受法律约束的行政行为可能导致权力滥用，所以自2007年以来，这项杀伤力极大的制度一直不断地寻求立法确认。

在新环保法之前，仅有水污染防治法和《规划环境影响评价条例》对区域限批作出了规定。这两项法规的适用情形均是总量控制目标未完成，而新环保法则新增了环境质量目标未完成的情形。

而早在新环保法实施之前，山东省就已经针对环境质量进行限批，如山东省滨州邹平县因2013年度空气质量未达到二级标准，且2014年第二季度空气质量恶化而被限批涉及废气排放的建设项目。

相较于以前的法律，新环保法还明确了环评区域限批的决定主体为“省级以上人民政府环境保护主管部门”。但是南方周末记者发现，在2015年新环保法实施之后，依然有地市以下的环保部门下发了区域限批的文件。例如天津市滨海新区环境局于2015年1月对大港经济开发区进行了区域限批。而在合肥市2015年下发的《合肥市大气污染防治工作考核办法（试行）》和《合肥市“河长制”考核办法（修订）》中，均直接规定了市县环保局有区域限批的权力。

多位受访的环境法专家认为，基于环境治理形势的紧迫性，如果有地方人大的授权，地市环保局也可以区域限批。截至发稿，合肥市环保局未给南方周末记者回复文件出台依据。

但在竺效看来，新环保法实施后，相关条例应和环保法对应，他坚持认为地级市不适宜作为决定主体，且地方立法也不能和全国人大常委会的立法相冲突。

“不一致并不意味着冲突，这意味着地方对于环保的考核采取更加严格的要求，也是符合环境保护法第四十四条的精神，不妨让地方试试。”中国政法大学教授曹明德说，“不少项目环评并不是到省以上环保部门审批，如果地市环保局不能限批，区域限批这一重要的环保制度可能会束之高阁。”

除了决定主体的争议外，竺效认为，新环保法也留下了逻辑漏洞。新环保法规定暂停审批环评文件的项目为“新增重点污染物排放总量的建设项目”，也就意味着只能是限批排放二氧化硫、氮氧化物、COD和氨氮四项重点污染物的建设项目。

但环保部和地方似乎并未局限于这四项污染物。例如2015年6月，环保部对于山东滨州的处理是：“暂停审批除节能减排及民生项目之外的建设项目环评文件”。在山东省下发的限批文件中，涉及的范围则更广，如对山东潍坊市滨海经济开发区的限批内容包括“涉及废水和固体废物排放的建设项目”。

多位受访专家表示，这虽然超出了环保法的限定范围。但是这些限批文件并没有明确引用环保法，而是表以“根据有关规定”。中国政法大学教授王灿发认为这有可能是引用了其他规定：“环保法没有涉及的内容，别的规定不是不能管。”环保部的一位专家也持相同态度：除了上述三个法律之外，大气污染防治行动计划等国务院下发的文件中也有规定。地方所为同样行之有据。

不过，上述环保部人士和所有受访专家也提醒，当下对于区域限批的使用具有“不规范、不统一，甚至随意的倾向”。而归根结底是由于国家层面对于区域限批的适用条件、适用范围、启动程序等没有明确规范。

多位专家透露，正在修订的大气污染防治法基本延续了环保法对于区域限批的规定。而列入修法日程的环境影响评价法则意识到了这个问题，但是修订的时间还待以时日。

实际上，早在2008年，环保部就曾下发了《关于征求意见的函》，有的地方政府甚至按照办法的草案稿制定了地方的办法。但是因多方博弈以及没有足够的法律依据，这份还停留在环保部网页上的征求意见稿，再没有下文。

“当初的征求意见可以再发出来，这样的操作比等待修订环评法要简单一些。”竺效建议。