论开发性金融机构的政策性业务与商业性业务有机统一

唐有斌

摘   要：本文分析了政策性金融、商业性金融与开发性金融的关系，以及开发性金融的特征，认为，开发性金融机构依托国家信用，以市场业绩为支柱，能够也必须通过有机融合政策性业务与商业性业务，服务国家战略，实现政府经济社会发展目标。因此，无需对开发性金融机构从事的政策性业务与商业性业务分拆。同时，本文还提出了针对开发性金融的独立的监管体系的框架性方案。

关键词：开发性金融机构;政策性业务;商业性业务;监管

中图分类号：F830.31                   文献标识码：B                      文章编号：1674-0017-2015（6）-0051-03

长期以来，随着开发性金融不断开拓创新，扩展业务领域，尤其是国家开发银行业绩的快速增长和持续优良，一种观点认为，国家发银行作为政策性银行享受着国家资金支持、政策扶持、税收优惠、风险承担等优待政策，在许多领域与商业银行形成竞争关系，为了保证金融市场公平竞争，应该严格区分政策性业务和商业性业务，实行独立核算，分账管理，甚至应该剥离政策性业务并组建专门机构，享受政策性金融待遇，而其他商业性业务，应该实行与商业银行同样标准的监管和条件。

其实，这种认识只注意到政策性金融与商业性金融的区别，没有认识到开发性金融与政策性金融、商业性金融的共生关系与普遍联系，没有为开发性金融、政策性金融与商业性金融和谐共生指明一条正确的道路。

一、正确对待开发性金融与政策性金融、商业性金融的关系

（一）开发性金融是政策性金融的深化和发展

政策性金融在当今世界各国普遍存在。它是为了解决“市场失灵”问题，政府通过创立政策性金融机构来校正，以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。政策性金融机制具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性，是两者的巧妙结合而不是简单加总。

从国内外的实践来看，开发性金融发展大致经历了三个阶段：（1）政策性金融阶段。开发性金融作为政府财政的延伸，以财政性手段弥补市场失灵，如1998年之前的国家开发银行，以及目前的中国进出口银行，农业发展银行和中国出口信用保险公司。（2）第二阶段是制度建设阶段，也是机构拉动阶段。开发性金融以国家信用参与经济运行，以自己的市场业绩成为有活力的市场主体，推动市场建设和各项制度不断完善，以市场的方式实现政府的目标，如国家开发银行从1998年起通过制度建设推动各项制度的完善，成功地走过政策性金融阶段，进入制度建设阶段。（3）第三阶段是战略性开发性金融阶段。在这一阶段，随着市场发育的成熟，各类制度不断完善，国家信用开始与金融运行分离，等到经济运行完全纳入市场的轨道和框架后，开发性金融完成了基础建设的任务，作为市场主体参与经济运行，在维护国家经济金融安全、增强国家竞争力等方面发挥自身的作用，例如代表国家向其他国家投资、发行主权债券等等。通常认为，政策性金融着眼于社会效益，不追求自身业绩，强调政府的财政性补贴;而开发性金融则更多地强调商业原则，通过制度建设、市场建设和保持经营可持续，在此基础上实现政府目标。开发性金融虽仍具有政策性属性，但已经是政策性金融的深化和发展，是政策性金融的高级阶段。

（二）开发性金融是政策性金融与商业性金融的有机融合

当初我国成立政策性金融机构主要是为了划分政策性业务与商业性业务，但是长期以来，这个问题并没有有效解决。时至今日，学界、实务界仍在为如何划分政策性业务和商业性业务而煞费苦心。不过，那种以是否“赚钱”作为区分政策性业务和商业性业务的观点，却被证明是错误的。事实上，一定要清晰地划分开这二者，从而将商业性业务从政策性机构剥离的努力，几乎是不可能的，也是没有必要的。

这是因为，作为政策性金融的深化和发展，开发性金融具有如下特征：（1）开发性金融以国家信用为基础，执行国家政策和任务。这一特征也体现在政策性金融之中，说明政策性金融向开发性金融发展进程中把自己的基本性质保留下来，并成为开发性金融的基本特征。（2）开发性金融以市场业绩为支柱，以市场路径实现政府经济社会发展目标。这是开发性金融的核心内容，也是与政策性金融的重要区别。开发性金融讲求市场业绩，以商业性金融的方式运作开展盈利业务，避免“政府失灵”。因此，可以说政策性金融与商业金融在某种条件下融合产生了开发性金融业态。开发性金融机构，就是既可以开展政策性业务又可以开展商业性业务的金融机构。开发性金融机构这种多功能“集合体”，是开发性金融的本质特征和特殊定位所决定的。

（三）政策性金融、商业性金融与开发性金融将长期共存

从发展经济学看，经济社会发展的不同阶段需要不同的金融形态，与产业阶段相适应的是以企业为中心的资本市场，与消费阶段相适应的是消费金融，在建设阶段开发性金融的作用更有效。从世界上主要经济体的经济发展史、经济成长过程可总结的内在逻辑来看，发展政策性金融具有长期性。从国际经验来看，政策性金融业务长期存在，即使是发达市场经济国家也存在比较强大而且种类多样化的政策性金融服务，对于采取赶超型经济发展战略的发展中国家来说，通过发展政策性金融，可以适当集中有限的资金支持需要重点发展的项目，从而加快赶超步伐。

在我国现阶段，无论是科技产业、中小微企业的发展以及产业结构的转型，新农村建设，还是西部开发、东北振兴，珠三角、长三角产业转型以及环渤海经济圈发展、城乡统筹发展试点、北部湾经济区、海峡西岸经济区和近年二三十个特定区域的加快建设，等等，都存在资金不足的制约，这些领域的投资收益存在较大的不确定性，往往超出商业性金融的风险承载能力，迫切需要国家政策和资金的扶持，借以拉动商业性信贷资金的投入。而在“三农”领域，相关农户和农业企业获得商业性资金的能力一般更低，带有明显的“市场失灵”特征，更加迫切需要获得政府政策性金融的大力支持。在未来很长一段时间，即使我国经济得到快速发展，工业化、城镇化、市场化水平进一步提高，但由于产业区分和项目性质等原因，在服务国家资源能源战略、“一带一路”战略、棚户区改造、铁路、重大水利工程、新型城镇化、扶贫开发、战略新兴产业、农业、中小企业以及大型机电设备进出口等方面，我国仍然需要相应政策性金融服务。作为政策性金融的深化和发展的开发性金融，在以市场业绩为支持、市场化运作服务国家战略方面，比传统政策性金融更具优势和活力。因此，可以预见在未来一个较长时期，商业性金融、政策性金融和开发性金融将和谐共存，共同构成适合我国国情的金融生态。

（四）应当将政策性业务从商业性金融机构中剥离

政策性金融创设之初，主要致力于解决中长期投融资领域内市场配置资源不足导致的资金不足问题，如基础设施建设、基础产业、支柱产业等。这些领域由于资金需求量大、投资回报周期较长，溢出效应明显，商业性金融不愿涉足。但是随着开发性金融通过持续制度建设、市场建设以及信用、现金流、法人治理结构建设，这些领域俨然成为金融“红海”，商业性金融大举进入。尤其是2008年以来，商业银行在住房、政府融资平台、基础设施等本来属于政策性金融业务领域发放贷款迅速增加。目前，这三类贷款占银行业总贷款的比重超过40%。由于政策性业务与商业性业务难以区分，商业银行的道德风险再次泛起，商业银行大肆套取政府隐性担保之红利，追逐房价上涨、影子银行和股市投资等高风险业务成为普遍现象，成为拖累银行资产质量、加剧财政兜底风险的主要原因。到去年底，我国商业银行不良贷款率连续12个季度攀升，已进入新一轮不良资产高发期。与开发性金融相比，商业性金融缺乏国家信用支撑，无法提供大额、长期信用，缺乏建设市场、建设制度的能力和方法，大量介入原本属于政策性金融的业务领域，是资源、期限错配，严重影响了商业银行的健康发展。因此，构建和谐的金融生态，就必须强调各金融业态协调发展，就必然要求商业银行剥离政策性金融业务。

二、建立与开发性金融机构定位特征相适应的监管体系

（一）开发性金融机构应该有独立的监管体系

如果将开发性金融从事的政策性业务与商业性业务截然分开，将商业性业务与其他商业银行业务实施同等标准监管，将政策性业务实施与其他几家政策性金融机构一致的监管标准，那么，就是抹杀开发性金融的独特地位和作用，回到传统政策性金融与商业性金融二元生态的老路。

既然国务院单独明确了开发性金融机构，而不是将开发性金融机构同其他政策性金融机构相提并论，就已经表明，开发性金融机构将按照不同于政策性金融机构的运作模式，实现其存在的目的和意义。具体而言，就是以国家信用为基础，以市场业绩为支柱，以市场建设和制度建设为方法，以信用建设为主线，通过“政府选择项目入口——开发性金融孵化——实现市场出口”运行模式，服务国家战略。国家要明确开发性金融机构为国家所有的基本属性，给予准主权债信等级，解决零风险权重发行债券问题，给予稳定的低成本资金，持续注入资本金等，开发性金融机构要把国家信用与机构信用结合起来，坚持保本微利、可持续发展原则，讲求市场业绩，以商业性金融的方式运作开展盈利业务，避免“政府失灵”，以良好的市场业绩作为支撑，通过行之有效的开发性金融方法和模式，最终实现政府的经济社会发展目标。

显然，传统的政策性金融或者商业性金融的监管体系，无法适用于开发性金融机构。因此，需要根据开发性金融机构独特的定位和运行特征，建立专门的监管考核体系。

（二）符合开发性金融特色的监管体系

1、专门立法。国外的政策性银行、开发性金融机构的成立，无论是创设成立，抑或转型而来，都是先有立法后有机构，这是国际惯例。我国政策性金融实践已有20多年，但至今未出台任何一部政策性金融法，这已经为金融健康发展带来不良影响。近期国务院再次启动三家政策性银行改革，正是推动国家开发银行作为我国唯一的开发性金融机构立法的大好时机。

首先，应针对国家开发银行单独立法。国外的开发性金融机构，通常都是“一行一法”。这样的好处在于能与开发性金融机构独特定位相适应，更有针对性，能较好地保持立法的稳定性。其次，国家开发银行立法从内容上说，既是机构组织法又是业务活动法。立法应对国家开发银行宗旨、性质、法律地位、任务、职能、业务范围、设立变更终止的条件与程序、业务活动原则、权利义务、自主决策权、法律责任、资金来源问题、政府的支持（如税收待遇、利差补贴、亏损补偿等）、资本构成及补充机制、内部治理机制、风险管理等问题作出规定。特别要在立法中对“政策性”业务与“商业性”业务的界定与关系、公司治理结构、向政府机关贷款、政府信用、监管体制、监管标准、透明度等问题给予较为明确的规定。

2、监管目标。对开发银行的监管，要实现多元目标的统一。一是保证服务国家战略目标的任务完成。二是保证开发银行适当盈利，推动其可持续发展。开发银行是以国家信用为基础，以市场业绩为支柱的，虽然不以盈利作为发展的首要目的，但是却需要依靠盈利和市场业绩来维持生存，维持经营良性循环。此外，开发银行的盈利还有利于维护政府信用的市场形象，进一步巩固和增强国家信用，更好地、持续地服务国家战略，服务于政府经济社会发展目标。三是弥补体制落后和市场失灵，维护国家经济金融安全，促进整个金融体系的稳定。制度建设滞后已成为我国金融体系可持续发展的制约因素，这就给我国金融体系的稳定发展带来了潜在的风险。开发银行作为政府与市场间连接的桥梁和纽带，运用国家信用建设制度和市场，有利于推进市场制度的健全和完善，有效地防范造成金融系统动荡的不安定因素。

3、监管组织。在目前分业监管的体制框架下，政府应该考虑设立一个专门负责国家开发银行监管的委员会。有关开发银行监管的法规、政策和监管指标可由此部门全权负责起草制定。该委员会有权采取必要措施，确保国家开发银行的业务运作符合有关法律法规的规定，安全运营，尽职履责。其监管指标体系应包括：政策性指标，流动性指标，安全性指标，盈利性指标以及总量控制指标等。设立单一、专业开发银行监管机构的好处是：使得监管具备专业性和针对性，同时集中监管有助于监管指令的贯彻执行;有利于克服多机构共同监管相互推诿责任、监管重叠或监管真空的弊端。

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On the Combination between the Policy-Related Business and Commercial Business of Developmental Financial Institutions

TANG Youbin

（China Development Bank Shaanxi Sub-branch，Xi'an Shaanxi   710075）

Abstract： The paper analyzes the relationship among policy-related finance， commercial finance and developmental finance and the feature of the developmental finance. The paper considers that as a developmental financial institution relies on the government credit and depends on the business performance， it can and must attain the objectives of the governments economic and social development by combining the policy-related business and the commercial business and serving for the national strategies. Therefore， developmental financial institutions need not to give up the commercial business. Meanwhile， the paper also puts forward the framework of the independent supervision system aiming at the developmental finance.

Keyword： developmental financial institution; policy-related business; commercial business; supervision

责任编辑、校对：苗文龙