基层央行结合业务创新加强监管的思考

向丽

对银行业金融机构来说，金融创新是实现科学可持续发展的必由之路。然而，金融创新又是一把“双刃剑”，在为商业银行创造丰厚利润，争取更大的市场份额，提升核心竞争力的同时，也给银行带来了无法回避的风险，给央行监管带来诸多困难。事实上，金融创新的动力之一，就是逃避金融监管。故结合业务创新加强对内对外的监督成为基层央行监督部门的一个新课题。

一、银行业金融机构业务创新

近年来，随着金融改革的深入和应用科技化水平的不断发展，银行业金融机构创新活动显著增多，活跃程度不断提高，从金融产品到金融服务、从管理到技术等发生了巨大变化。

一是金融创新产品日趋多样化、电子化。如银行卡类、代理类以及自动取款机、电话银行、网上银行、手机银行类等电子银行产品。还有各地银行根据本地实际也不断推动传统金融产品升级和创新，使银行服务拓展到物理网点不能覆盖的区域，打破了银行网点固定营业时间的限制，实现了全天候和全地域交易，电子渠道已成为企业和居民资金管理、网络消费、享受银行服务的重要平台。

二是金融工具创新日趋复杂化。除对原生金融工具进行创新外，还实行期权、期货、票据发行便利、利率互换等复杂的衍生金融产品创新。商业银行作为货币市场、债券市场、衍生品市场和其他场外市场的参与主体，无论是从自营套期保值还是代客交易的角度，越来越多地使用、创造、组合金融工具，满足不同客户对资产转换、保值增值、对冲风险、期限转换等方面的需求，商业银行参与金融市场交易的程度日益加深。

三是金融管理创新日趋综合化。国有商业银行原来以管理存贷款业务为主逐渐转向表外业务和个人理财业务。原来客户是其单一标准化产品、单一业务管理规则的被动接受者转向让客户在银行的资产除存款以外，在投资领域、期限、收益、风险等级及资产组合方面有更多样的选择。原以息差收入是利润的主要来源和业务增长点逐渐转向为客户理财的中间业务收入作为利润的主要来源和业务增长点。同时，各银行业金融机构均实现了内控系统和清算系统核心数据与核心系统向全国集中或区域集中，也凸显了金融综合管理水平。

二、银行业金融机构金融创新蕴藏的风险

金融创新又是一把“双刃剑”，在为商业银行创造丰厚利润，争取更大的市场份额，提升核心竞争力的同时，也给银行带来了无法回避的风险。一是金融创新打破了传统上的金融业务分工和垄断，银行业金融机构同质化倾向的加强，同业竞争愈演愈烈，其中，表外业务重要化成为金融创新的一大趋势。而表外业务的发展，导致银行业务交叉加剧、业务功能综合化、同质化。表外业务具有自由度大、透明度差的特点，表外业务竞争的加剧，给传统的商业银行带来很大的经营风险。二是大规模创新的金融电子产品在提高金融服务效率的同时，容易引发计算机病毒、电子犯罪、网络安全问题导致的技术操作风险。三是金融管理创新使商业银行管理链条过长，权限过度向上集中，个别银行的全面风险管理体系甚至在总行层面也才建立不久，对基层风险的管控能力比较有限，加之基层行事后监督弱化，易导致内部控制失灵风险。在创新产品和业务宣传推广中，受趋利因素的影响，个别员工在银行卡、银保产品、理财产品营销宣传中有意无意存在告知不充分、劝诱误导、避实就虚的现象，使客户的知情权、选择权公平交易权屡受侵害，引发了维权风险。四是目前大部分金融机构均由“双人临柜、钱账分管”的复核制模式转变成“一对一”为客户提供多种金融服务的综合柜员制模式，有效地提高了临柜服务效率，但是，金融机构柜面操作模式创新极易滋生道德风险。

三、金融创新给基层人民银行监管带来的主要困难

金融创新的动力之一，就是逃避金融监管。按照金融创新的理论来说，创新是为了规避风险。但是，越是规避风险越容易产生风险，给基层人民银行监管也带来了较大的困难。一是电子技术的快速发展，金融机构从其安全性、效益性出发，多数已实现从业务办理、会计凭证、贷款合同、影像扫描、审批权限等方面高度集中管理模式，纸质档案定期塑封集中上交到地市分行档案管理部门，给基层央行现场检查、数据分析和调查取证调阅纸质档案困难。二是网络金融的发展打破了地域的限制，金融机构可以为任何地区的用户提供虚拟金融服务，给监管管辖造成困难。人民银行按区域化分、实行属地监管，监管的最终目标就是防范和化解系统性金融风险，维护国家金融稳定。地域的概念模糊乃至消失，国内用户甚至可以通过虚拟金融到国外金融机构进行交易，金融风险跨地区、跨国度转移和蔓延的可能性增加，加大了系统性金融风险的防控难度。三是基层人民银行的监管手段一直停留在机构监管上，沿袭着听汇报、看传票、核数据的传统做法，对商业银行层出不穷的创新难以适应，对衍生金融工具、资本证券业务、表外业务、理财产品、代理业务，场外交易等业务知识知之甚少，监管起来显得力不从心。四是金融创新遭遇监管体制瓶径，监管效能难以彰显。目前，我国“分业经营、分业管理”的金融监管体制，与银行、证券、保险业务日益融合的综合型的金融发展趋势不相适应，监管合力难以形成，势必造成监管过度、监管滞后和监管真空并存的局面。

四、有针对性地开展创新业务的监督管理

金融创新具有不同于传统的新业态、新特征，往往难以被现有监管规则框架所涵盖，对监管能力提出了新的挑战和更高要求。基层央行要针对金融创新的风险特征，健全审慎监管标准，完善相关风险监管指标体系，扩大风险监测范围，不断改进监管工具手段，提高对复杂创新金融产品、模型评估、系统性风险等领域的专业监管能力。

一是加强行业自律。在积极鼓励大胆创新的同时要求银行业金融机构应在自身风险管控能力范围内开展金融创新，把依法合规和稳健经营意识贯穿到金融创新的全过程，要充分识别和管控新产品新业务可能带来的风险，发挥好风险第一道防线的作用，切实承担起风险管理的主体责任。要求加强道德自律约束机制建设，加大对人的教育力度，提高员工道德自我约束能力。同时加强内控建设，特别是加强业务的事前、事中、事后全程全方位监管力度，做到控制有效，从源头上防范内部作案、内外勾结作案，把操作风险和道德风险控制到最低水平。

二是制定金融创新监管规则、将创新项目纳入监管范畴。金融创新活动既是产品和服务的优化再造，也是对现有市场体系框架的合理突破。基层人民银行金融监管要以“维稳”为基本要求，以“两综合两管理”为主要手段，建立健全商业银行创新项目报备制度和信息披露制度，要求将创新项目和实施进展情况向人民银行和监管机构报备，加强创新业务风险的识别能力，对金融创新项目跟进监督检查。

三是合理设定监管容忍底线，并实行动态差别管理。要遵循金融创新以金融监管容忍度为界的原则，坚持风险可控、成本可算、信息充分披露的原则，防止创新过度。对以“规避监管”为目的的金融创新活动和金融案件频发的业务节点金融监管设定为“零”容忍，特别是对人民银行行政执法检查中履查履犯的金融机构，要坚持“零”容忍，坚决给予行政处罚，绝不姑息。

四是加大综合执法力度，提高监管效能。加强人民银行自身内部协调，提高综合执法水平。建立上下协调机制，在兼顾上级对口部门对相关执法检查工作要求的同时，最大限度地把分散在不同职能部门的执法检查职责统一集中，形成对金融机构的执法检查合力，避免各职能部门分散、交叉、重复检查，最大限度地发挥资源整合效能，真正实现高效依法行政。在日常监管和现场检查中，针对监管的薄弱环节和业务领域，开展有针对性的业务培训，如保险、证券领域反洗钱业务监管等，并着重对现有人员的会计、计算机、金融创新产品等方面知识进行培训，以提高现有监管人员的政策水平和业务能力。