统计设计管理必须坚持法律至上原则

王士平 添红

统计调查，设计先行。统计设计是统计工作的起点，是指导统计工作的依据，统计管理则贯穿于统计调查的全过程，决定着统计调查目的实现程度。而《统计法》作为规范统计人行为的最高准则，是保障统计数据质量的一把法律利器，对于科学有效地组织统计工作，为领导决策服务，具有不可替代的基础性作用。统计设计管理必须在《统计法》规定的范畴内活动，才能真正提高统计工作效能，保证统计调查制度的顺利实施。

笔者根据多年从事基层统计工作的体会，现就统计设计管理中坚持法律至上原则，谈几点粗浅的认识：

一、坚持法律至上原则，在统计体制顶层设计中应明确界定地方统计局和国家调查队的职能分工

根据《统计法》规定，目前我国统计系统实行的是统一领导、分级负责的统计管理体制。国家统计局作为国务院的直属机构，在国务院直接领导下，专门主管全国的统计工作，县级以上地方人民政府设立独立的统计局，乡、镇人民政府（街道办事处）设置统计站，配备专职或者兼职统计人员，依法组织开展统计工作。同时，国家统计局根据工作需要设立省、市、县三级国家调查队，实行垂直管理，依法独立行使统计调查、统计监督的职权，承担国家统计局布置的统计调查任务。

地方统计局和国家调查队作为承担国家统计调查任务的两支队伍，其工作职责、功能定位等应在统计体制的顶层设计中界定清晰，防止出现交叉和混淆。地方统计局应主要负责常规统计和大型普查，一般是数量上的，如地区生产总值、规模以上工业增加值、固定资产投资、社会消费品零售总额、经济普查、人口普查、农业普查等，主要采用全面调查方法，由下而上层层上报汇总；国家调查队核心业务是价格统计、住户调查以及非常规专项调查等，注重现场调查和定性分析，如公众对城市环保满意度调查、组织工作满意度调查、党风廉政建设和国有企业反腐倡廉调查等，一般采取入户到点直接调查方式，以抽样调查方法为主。

据此原则，建议：一是将国家调查队承担的规模以下工业调查和部分小微服务业调查、新设立小微企业跟踪调查3项专业划归地方统计局承担，以利于保持工业和服务业统计的全面性、完整性（目前该3项工作均是由国家统计局布置到省、市两级调查队，市级调查队再布置到县级统计局，若改为地方统计局序列逐级下达则在体制管理上更为合理顺畅）；二是将社情民意调查等非常规调查任务更多地交给国家调查队承担，以充分发挥其调查网络相对完善、调查技术比较熟练的优势；三是在统计管理体制设计中，明确规定上级调查队和下一级统计局之间的业务指导关系，以弥补现行《统计法》中出现的空白。虽然在法律主体地位上，国家调查队既是政府统计调查机构，也是统计执法机构，但现实情况却是，市级国家调查队的工业生产者价格调查、部分服务业调查、规模以下工业调查、畜禽调查、贫困监测、城乡住户调查等6项专业都是通过县级政府统计局落实，这种体制设计的弊端就是市级国家调查队既没有依法独立开展统计调查，又因缺乏相应法律规范和管理体制保障，两者之间工作协调难度越来越大。

二、坚持法律至上原则，在统计调查制度设计中应注重落实统计法规定的核心内容

《统计法》规定的统计调查制度是，统计工作应在周期性普查的基础上，以经常性抽样调查为主，以全面调查、重点调查为辅，并充分利用行政记录等资料搜集统计调查数据。

目前基层统计局搜集统计资料，绝大多数依然采取月报、季报等定期报表进行，通过层层上报汇总数据。特别是对规模以上工业企业、限额以上批发零售住宿餐饮企业、资质以内建筑业企业和房地产开发企业（通常简称“三上”企业），基本上都是要求调查对象每月一报，或纸质报表或联网直报，主体方式为全面调查方法。近几年，随着市场经济的蓬勃发展，市场主体数量和规模都发生了巨大变化，众多的企业如雨后春笋般涌现出来，并逐步发展壮大，符合标准的“三上”企业更是数倍甚至数十倍地扩张，每个县级统计局少则两三百家、多则四五百家，尽管实行了“企业一套表”制度，推行网上直报，但基层统计局催报和审核的任务繁重，有时甚至不堪重负。

建议在统计调查制度设计中，逐步落实《统计法》第十六条的内容，对“三上”企业坚持以经常性抽样调查为主体搜集整理统计资料，月报实行抽样调查，季报、年报实行全面调查，既全力保证在《统计法》规定的框架下依法统计、科学调查，又能最大程度满足地方党委、政府对统计数据的需求。

三、坚持法律至上原则，在统计调查整体设计中应加强统计调查项目的规范管理

统计调查项目包括国家统计调查项目、部门统计调查项目和地方统计调查项目，其中国家统计调查项目一般由国家统计局制定，或者由国家统计局和国务院有关部门共同制定，报国务院备案；部门统计调查项目由国务院有关部门制定；地方统计调查项目由县级以上地方人民政府统计机构和有关部门分别制定或者共同制定。

根据《统计法》规定，上述三个层级的统计调查项目应相互衔接，避免重复，但在统计实践中部门统计调查与国家统计调查项目冲突的现象依然较为严重，无形中加重了调查对象的负担，削弱了政府统计部门的公信力。譬如，有的企业基本情况年报表甚至要填报6份之多，除县统计局外，还要报送市级调查队、县经信委、商务局、行业协会等，实在是疲于应付，苦不堪言。为此，建议国家统计局充分行使法定职权，在统计调查整体设计中不仅要注重将统计研究内容作为一个整体，对其进行全面的设计，而且要依照《统计法》授权加强检查监督和清理整顿，确保以国家统计调查项目为纲、以职能部门调查和地方统计调查为目，突出主体，相辅相成，以切实减轻调查对象负担，提高统计整体工作的效率。