中国政府迈向整体性治理的方略

卢守权

(中央财经大学政府管理学院，北京 100081)

当今世界正日益呈现全球化、信息化和民主化的历史情境，政府治理模式变革也呈现出加速趋势。关于政府整体性治理模式，学者们已做了大量富有启发性的研究[1]，但总体上更多倾向于将其视为从内部技术角度对政府进行再造。对于整体性治理的研究不仅要从内部取向进行探索，更应该关注对外部取向的考查。因此，笔者拟基于整体性治理理论，从行政生态的视角探讨中国政府迈向整体性治理的基本方略，为建设服务型政府、推进国家治理体系和治理能力现代化提供参考。

一、整体性治理理论

20 世纪90年代末以来，公共管理进入后新公共管理时代，整体性治理已逐渐成为多数国家政府治理模式变革的重要参考。随着影响力和实践范围的不断扩大，整体性治理理论日益成为21 世纪政府治理模式变革的主流理论。

整体政府理论最初由英国著名行政学家佩里·希克斯①在德莫斯智库工作时撰写的《整体政府》[2]一书中提出。根据希克斯的定义，21 世纪政府应为整体型政府、预防型政府、改变文化的政府和结果导向的政府。克里斯托弗·波利特关于联合政府，也即整体政府的一般意义上的定义较好地体现了其思想精髓。整体政府[3]是指一种渴望实现横向和纵向协调的思考与行动，以期获得更多收益的政府治理模式。它包括四方面内容：能够排除不同政策相互削弱的情境；能更好地使用稀缺资源；能促使特定政策领域或网络中不同重要利益相关者的团结协作；能够为公民提供无缝而非破碎的关联服务。整体政府有多种称谓[4]，如英国开始称联合政府，加拿大称整体政府，中国台湾地区则译为全观型政府或协力型政府。虽然称谓各不相同，但核心思想是一致的，即建立整合与协同机制。

英国学者Tom Ling 归纳的整体政府的工作维度较具代表性[5]。其整体政府的治理可被划分为内、外、下、上四个维度（图1）：内在维度指组织内部的合作，通过建立新的组织文化、价值观念、信息管理和人员培训方式等途径实现“联合”，进而形成新的组织形式；外在维度指组织之间的合作，通过建立共享领导权、捆绑式预算、结构整合、合作团队等途径实现“联合”，进而形成新的组织间工作方式；下层维度指服务的传递方式，通过建立顾客磋商或介入、共享客户目标、为用户提供一站式服务等途径实现“联合”，进而形成新的公共服务供给方式；上层维度指对上的责任承担和由上而下的目标设定，通过建立公共服务协议和其他以结果导向的目标分享、绩效评估和共享规则等途径实现“联合”，进而形成新的责任和激励机制。

图1 整体政府的主要工作维度

该工作维度将新的组织形式、新的工作方式、新的服务方式、新的责任和激励机制结合起来，代表了既不同于传统官僚制又不同于企业型政府的新型治理模式。

1999年希克斯等在《圆桌治理——构建整体政府的策略》[6]中，进一步提出了建构整体政府的具体化策略。2002年希克斯等出版《迈向整体性治理：新的改革议程》[7]，将整体政府理论进一步拓展为整体性治理理论，其整体性治理理论体系逐渐得到丰富和完善。

全球化、政治意识形态、理论变迁和技术进步是整体性治理理论产生的四大主因。从时代情境角度分析，日益深化的全球化既是政府治理变革的基本背景，也是其外在动因；从政治意识形态角度分析[8]，整体政府理论是以英国为主导的一些欧洲国家意识形态变革的产物，即布莱尔所倡导的第三条道路；从理论变迁角度分析，新公共管理的衰落、碎片化的制度结构使公共服务呈现离散状态，导致部门之间缺乏合作与协调；从技术进步角度分析，现代信息技术的发展以及大数据时代的来临，使得信息融合与跨组织边界整合成为可能。整体性治理理论是对新公共管理模式难以应对社会治理和公共需求日益复杂所产生的碎片化问题的一种直接回应。

英国当代政府改革涉及到理念、体制、机制、运营等各个纵向层面[9]，涵盖结构、政策、管理等各个横向领域。虽然改革内容广泛庞杂，但可大致归结为三条主线：政府角色定位和职能结构的优化；政府部门内部的管理体制改革；社会力量的利用和公共服务社会化。

二、中国政府迈向整体性治理的主要约束

根据希克斯的定义[7]，整体性治理是指政府组织机构间通过充分沟通与合作，彼此政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达成有效协同与整合，以合作无间地去实现共同目标的治理行动。整体性治理模式的理论精髓是整合、协同和结果导向，以动态应对新形势、新任务、新需求。中国当前正在积极推进大部门制改革和建设服务型政府，组织结构的整合虽然在逐步推进，但治理能力的提升仍然任重道远。迈向整体性治理仍存在以下主要约束：

1．组织结构的约束

党的十一届三中全会以来，国务院机构已经进行了七轮改革，形成了基本适应社会主义市场经济体制的组织架构和职能体系。2008 和2013年启动的国务院机构大部门制改革，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，机构改革和职能转变取得了新进展。尽管如此，国务院部门在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面仍存在不少问题[10]，主要是职能越位、缺位问题，职责交叉、权责脱节、争权诿责现象依然较多，机构设置不够合理，对行政权力的制约监督机制不完善等。

因为在理论本质上是相通的，政府机构作为组织，产业组织理论的分析框架也适用于分析政府的组织结构问题。根据哈佛大学乔·贝恩、谢勒等人建立的SCP 分析范式[11]，即结构——行为——绩效理论分析范式，可以得出结论：组织结构仍是中国政府治理模式变革的根本问题。现行行政体制中存在许多不适应新形势、新任务要求的地方，根源仍在于组织结构，需要在整合组织结构和转变职能中不断加以解决。

2．文化堕距的约束

美国社会学家W F 奥格本在《社会变迁》[12]中提出“文化堕距”概念，亦称文化滞后或文化落后。文化堕距是指社会变迁过程中，文化集丛中的一部分落后于其他部分而呈现呆滞的现象。政府治理模式作为一种制度，行政文化作为一种文化，存在文化堕距是必然的。文化优劣或对主流文化的认同度决定着制度的成本[13]。一些国家在推行政府治理模式变革时未能达到预期效果，除了制度设计存在缺陷外，还有一个重要因素就是没有相适应的行政文化与之契合[14]。行政行为离不开文化的土壤，否则无法达到预期效果。当行政文化与政府治理模式耦合度较高时，政府治理的成本相应较低；当政府治理模式与文化适应性不协调时，运营成本则相对较高。其原因在于制度管理主要是外在的、硬性的调节，文化约束则强调心理认同，即通过启发人的自觉意识达到自控和自律。

中国历史文化悠久，封建主义和计划体制沉淀成一种稳定的路径依赖，传统行政文化存在官僚主义、管理主义、经验主义、因循守旧等痼疾。借鉴西方国家的政府治理模式，应充分考虑中国传统文化因素和治理实践现状，逐步缩小文化堕距的约束，推进行政文化转型。行政文化是中国推进政府治理模式变革，尤其是引入西方政府治理模式的难点所在。

3．行政生态环境的约束

行政生态环境是与行政系统有关的各种条件的总和[15]，是政治生态系统的一个有机子系统，其中最重要的是政治圈、经济圈、文化圈。根据佛雷德·里格斯的行政生态理论[16]，当研究一个国家的行政时(尤其是发展中国家)，不仅要研究其行政制度，更应该研究其行政行为；不仅从行政自身的观点去研究行政，更应该扩大范围，从与行政有关的社会背景、政治制度、意识形态、价值观念以及经济结构等各方面来加以分析，探究因果，寻找关系。换言之，即必须研究行政与其环境的关系。在现代的、过渡的社会里[17]，一直有一种建立正式的政治和行政制度的趋势，但这些制度却仍然只是一些形式主义的制度，有效的行为绝大部分取决于传统的结构和压力。因此，只有以生态学的观点，亦即从非行政的因素去观察，才能更好地了解国家的政治和行政，从而将中国政府迈向整体性治理的研究视域拓展到行政生态环境。

从行政生态学的角度透视[18]，行政生态环境是引导行政系统内部有效整合的凝聚剂，也是促使行政系统绩效提高的驱动力。政府治理模式变革与行政生态环境优化是一个互为塑造的过程。行政生态环境优化是政府治理模式变革的外在条件，政府治理模式变革是行政生态环境优化的内在动力。因此，推进中国政府迈向整体性治理，实现政府治理模式的变革要同时着眼于外在生态环境。

三、中国政府迈向整体性治理的方略

中国改革开放当前正处在深水期和攻坚期，传统的“运动型”治理模式已无法应对日益复杂多变和专业化的公共事务，解决之道在于推进政府治理模式的创新，变“运动型”治理为“可持续型”治理[19]。整体性治理模式就是“可持续型”治理的典型范式之一。通过对存在的主要约束进行分析，得出中国政府迈向整体性治理的基本方略如下：

1．优化结构和转变职能

中国政府角色的基本定位是建设服务型政府，优化结构和转变职能的方式是推进大部门制改革。在历次行政体制改革的进程中，核心就是政府职能转变，主要涉及两个方面：一是简政放权，二是转变职能。组织结构变革相对来说可操作性强，但政府治理能力的提高过程则相对较长。根据2013年《国务院机构改革和职能转变方案》，政府机构的大部门制改革已取得阶段性成果，在结构整合和职能转变方面取得一定进展，但离整体性治理模式的要求还相差较远。英国当代政府改革中关于政府角色定位、职能结构优化和内部管理体制改革的经验提供了有效参考，因为从理论本质上讲，服务型政府的理论架构和治理逻辑与整体性治理模式是相通的，只是政治意识形态和发展阶段不同而已。大部门制改革是建设服务型政府的一个基本前提，也是迈向整体性治理的初级阶段和基础性工作，变迁逻辑是政府与市场关系、政府与社会关系双重维度的调整。

整体政府的一个重要创新是围绕结果而非围绕功能来定义组织和进行组织设计，并将治理视域延伸到社会层面。根据整体性治理模式的思想精髓，在大部门制改革中应按照结果导向的目标来设计组织结构和优化职能，通过跨部门协同来解决组织内部各要素和组织机构之间的协调与整合问题。基于整体性治理理论推进政府治理模式的变革，应不断跨越经验与心理鸿沟，打破等级观念和部门利益，树立全心全意为人民服务的思想，树立权力分享理念和以结果为导向的工作目标，强调团队建设、责任共享、注重文化审核[20]，建立融合差异和相互协作的工作机制，推动政府治理能力的提高。在优化政府组织结构和转变职能过程中，应考虑当前中国社会的实际，学习欧美发达国家政府治理模式变革的成功经验，在简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能中，既要吸纳整体性治理的思想精髓，又要借鉴其他西方政府治理模式的典型范式和先进理念，再进行本土化创新，从而促进政府治理能力提升。

1962年，美国著名管理学家钱德勒提出“结构追随战略”[21]，即企业经营战略应当适应环境，满足市场需求，而组织结构又必须适应企业战略，随着战略的变化而变化。虽然结构追随战略是企业管理的经典智慧，但同样适用于公共部门，因为有效的政府治理必然要求政府组织结构创新。新加坡政府的成功经验就是只要现有的结构和系统不具备达成预期结果的能力，其公共部门就会创新组织设计和结构来执行国家优先项目。随着社会发展和形势需要，中国在对大部门制改革和各部门的三定方案继续优化的同时，可借鉴结构追随战略，及时对组织结构和职能机制进行动态调整，从结构主义转换到效率主义，进而实现动态的整体治理。只有这样，提高政府治理能力的基础才能不断得到夯实。总之，迈向整体性治理应不断加大政府组织结构优化和职能转变的力度，这也是当前中国建设服务型效能政府的前提。

2．推进行政文化转型

行政文化是政府治理体系的深层结构与精神内核，具有鲜明的民族性、高度的调节性和强烈的变动性等特征。行政文化是一种无形的、潜在的力量，对行政人员的行为选择具有重要影响。行政文化是多层级的有机系统，包含行政心理(行政态度、行政动机、行政情感等)，行政传统与习惯，行政思想(价值取向、伦理道德等)[22]。推进传统行政文化向行政生态文化转型，是政府为迈向整体性治理必要的文化基础。

将行政文化的内涵拓展为行政生态文化，实际上同时拓展了整体性治理模式的外延。整体性治理模式下的行政生态文化可概括为一个由行政系统、社会组织、企业、公众共同参与的“四位一体”的有机整体（图2）。根据行政生态理论，任何有机体都必须同周围环境进行物质和能量的交换。在行政系统内部，行政组织文化以整合文化、协同文化和导向文化为主要内容，社会组织、企业、公众以参与文化和责任文化为主要内容。整体性治理模式中的各参与主体所具有的文化与行政生态文化是互为塑造的动态关系。行政组织文化和行政生态文化既有直接互动，也有通过其他参与主体的间接互动。虽然是互为塑造的过程，但行政组织文化对行政生态文化和行政生态环境的影响最大，且处于主导地位。

图2 各参与主体在整体性治理中的动态关系

行政文化转型的影响因素很多，是内外力共同作用的结果。推进行政文化转型，既是缩小文化堕距的过程，也是促进人的行为和思想转变的一个动态平衡过程。要缩小文化堕距，就要加速推进价值观念、风俗、道德等因素的与时俱进，以适应不断变革的物质文化和非物质文化中的制度[23]。在中国传统文化根深蒂固的政治生态中，建构符合整体性治理要求的整合、协同和结果导向的行政文化是难点所在。任何一种理论的推行和实践都是与本土文化寻求契合点的过程[24]，政府治理模式变革也不例外。正如美国人类学家克拉克洪指出：“一个社会要想从以往的文化中完全解放出来是根本不可想象的，离开文化传统的基础而求变求新，其结果必然招致失败。”因此，应尽可能地挖掘本土资源，寻求与本国国情相契合的文化因子和生长点。

中国政治生态具有特殊性，既要通过内在结构重塑，又要积极吸纳传统行政的丰富历史资源来促进行政文化转型。首先，从行政系统内部入手，重塑行政文化的内在结构，实现行政组织文化的主动适应，对政府治理模式的变革和施行将起到事半功倍的作用。行政文化转型的逻辑起点在于建立行政意识和角色认同[25]，需要不断加大到对国家机关工作人员的理想信念教育。从内在结构看，应着力促进行政文化从管制型向服务型，全能型向有限型，集权型向参与型，封闭型向开放型，人治型向法治型，依附型向自主型，扩张型向约束型，一般型向专业型的转型[26]。其次，推进行政文化转型要从文化层面的高度认识并吸纳传统行政的丰富历史资源。要以当代行政文化为基础，继续挖掘传统行政文化中的精华因素，继承马克思主义中国化的优秀成果，处理好当代行政文化和西方现代行政文化间的相互碰撞、相互融合与相互借鉴问题，不断解构和降低消极因素，促进中国行政文化向适应整体性治理模式的现代化转型。社会主义的本质属性决定当代中国的行政文化转型，应充分发挥社会主义核心价值观的引领作用。

3．建构共治导向的行政生态环境

行政系统与行政生态环境有着密切的关系，不顾及环境因素去改革或设计行政系统，成功的可能性是微乎其微的[27]。一个国家特有的社会、文化以及历史等诸因素影响并塑造着公共行政，公共行政反过来又影响其社会文化的变迁与发展[16]。中国政府迈向整体性治理必须重视行政生态在政府治理模式变革中的深刻影响，充分考虑经济体制、政治体制和文化传统等社会现实情况，以建构与整体性治理相适应的行政生态环境。行政生态环境主要包括经济生态、政治生态和文化生态等要素。整体性治理模式从宏观上研究跨部门协同问题，把政府与非政府组织、私人组织的协同包括进来[28]，实际上已经将视野转向外部。整体性治理本身就是一种新的行政观和行政方法论的统一，其产生既有对政府治理模式变革瓶颈的深刻反思，也有对行政生态环境变迁的回应。中国当前正在发展和完善社会主义市场经济体制，经济生态对政府治理模式变革的影响是相对稳定的。文化生态的影响在行政文化转型的过程中将会得到解决。当前对政府治理模式变革影响最大的，就是政治生态要素。

治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。在推动政府迈向整体性治理的变革中，必须不断将共治理念上升为全社会的共识，加大公众的有序政治参与。公众参与是建构共治导向的行政生态环境的重要环节，参与对象包括公众、企业和社会组织，目前的主要形式有恳谈会、听证会、重大决策的公开征询意见等。根据行政生态理论，探讨公众参与不仅要从政治参与本身去研究，还要从与公众参与有关的行政生态环境方面加以分析[29]。中国共产党历来强调走群众路线，实际上就是倡导行政决策中的公众参与。建构共治导向的行政生态环境，主要是扩大公众参与的范围、机制和途径。要从当前无参与、假参与和象征性参与逐步过渡到实质性参与，需建立有效的公众参与机制。一是要有推动公众参与机制正常运行的“动力源”，即要有出于自身利益而积极推动和监督制度运行的政府、组织和个人；二是要有规范稳定配套的公众参与制度体系[30]。公众参与机制的建立本身就是体现了治理的激励约束和激励相容的内涵，将为逐步建构起共治导向的行政生态环境奠定坚实基础。

扩大公众参与的途径，主要包括网络政治参与和参与的新方式等。网络政治参与是公众通过网络参政议政，进行舆论监督，参与公共管理，行使民主权利，是借助互联网推进民主政治发展的一种新方式和新途径。每年“两会”期间的“我有问题问总理”、人民网的“人民热线”、东方网的“东方直通车”、千龙新闻网的“市民留言板”、政务微博和一些地方政府网站的社情民意征集栏目等都是网络政治参与的范例[31]。网络政治参与扩大了公众政治参与的渠道，催生了新的行政生态环境，构建了中国行政生态的新机制。公众参与的新方式[32]，如青岛市56个部门的一把手集中举行述职报告会、政府换届期间的公开接访电话等都是扩大公众参与的有益创新。这些新的参与途径可拉近公众与政府的距离，推动政府决策的科学化和民主化。

整体性治理模式源于西方国家政府的理论与实践，具有典型的西方特色。管理层面的先进经验易于借鉴，推动组织结构变革也容易操作，但与整体性治理模式相适应的行政文化转型和行政生态环境建构需要假以时日。无论是行政文化与行政环境的优化[33]，还是行政生态系统的优化，归根到底是人的行为及其结果的优化，尤其是行政文化认同的建立。当前的行政文化认同主要是建立共治理念，继而引导当代中国社会的主流文化。从行政意识的建立到行政人员行为的现代化，由行政文化认同上升到国家认同，进而建立全社会的共同信仰，促进国家治理体系和治理能力现代化。

注 释：

① 佩里·希克斯是国际著名的行政学家，曾长期在英国著名智囊库德莫斯(DEMOS)工作，目前是伦敦大学玛丽皇后学院公共管理系主任，他的兴趣非常广泛，主要研究方向有政府治理、政策制定和公共服务等，其许多研究都是基于新涂尔干制度主义理论。

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