农民工对惠农政策的认同度及其影响因素——基于河南省调查数据的分析

胡涤非，许栩，陈海勇，杨双

(暨南大学公共管理学院，广东 广州 510632)

一、问题的提出

中共中央总书记习近平2013年在湖北省考察工作时强调，“即使将来城镇化达到70%以上，还有四五亿人在农村，农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园”[1]。习总书记的讲话在一定程度上揭示了近年来农村出现的一种趋势：农村人口不断向城市转移，大量农村劳动力流向城市，造成农村人力资源匮乏，农业劳动者素质整体下滑，农村社会出现“空心化”现象。为协调城乡一体化发展，促进农业发展进步，增加农民收入，政府自2003年以来出台减征或免征农业税、粮食补贴、新型农村合作医疗、新型农村养老保险等一系列惠农政策。这一系列政策执行的效果如何？农民工作为惠农政策重要的受惠对象，他们的政策认同度是衡量政策执行效果的重要指标。因此，对农民工的惠农政策认同度及其影响因素进行研究具有重要的现实意义。

虽然国内外对于惠农政策的相关研究成果已经颇为丰富，但目前惠农政策并没有统一的定义。狭义上的惠农政策可以指单项具体的政策；广义上的惠农政策则是一项公共政策，是党和政府为鼓励和发展农业生产、农村建设，实现农民增收和生活质量提高等目标而制定的一系列扶持和倾斜政策，具体体现为各种制度、项目和措施[2]。本文使用的是后一种概念。

国内学者主要从以下四个方面对惠农政策进行了研究：一是关于惠农政策历史演变的研究。程利英对封建时代的惠农政策到当今的惠农政策进行了梳理，认为古代统治者和当今中央政府都注重对三农的扶持，只是表现在二者动机不同，前者是为了维护自身的统治，后者是为民谋利，促进社会发展[3]。王潇则考察了1949—2010年中国惠农政策的发展变迁，并将其分为改革开放前、改革开放后和科学发展观三个阶段[4]。二是关于惠农政策执行的研究。傅琼对惠农政策执行不力的问题进行了分析，认为投入资金不足配套缺位等问题影响了中国惠农政策效果，需要进一步提高政府执行力，提高惠农政策有效性[5]。三是关于政策执行的影响因素的研究。谢来位认为农民对政策的知晓度与参与度、执行机构的态度、监管机制等因素会影响政策执行效果[6]。谭秋成则从信息和激励的角度分析了惠农政策为什么走样[7]。四是关于惠农政策执效果的研究。王元成、张金梅、王良健等以农民满意度为研究切入点，在多个地区和省份调查了农民对惠农政策执行效果的满意度，王元成认为整体上而言农民“比较满意”[8]，张金梅等认为整体满意度高[9]，王良健等认为中国现阶段农民满意度水平处于中等偏低水平[10]。宗义湘、李先德则运用OECD 政策评价方法对中国1994—2003 农业支持水平进行了评估，认为农业支持水平呈上升趋势[11]。

国外对相关问题的研究起步较早，主要体现为农业保护或者支持方面的研究。相关研究主要集中在以下三方面。一是对农业支持动力机制研究。P Gjames、Kym Anderson 和Yujiro Hagami 主要研究了发达国家对农业支持的动力机制和原因，这些属于对农业支持和保护政策较早的研究[12～13]。二是对农业支持政策所产生影响的研究。Tyers 和Anderson从农业保护政策扭曲国际市场价格的角度进行分析，估算了世界农产品价格因受保护而降低的程度[14]。Roningen 和Dixit 则研究了各国农业政策的相互影响，认为其结果是作用相互抵消[15]。三是农业政策改革研究。Winter 分析了农业保护政策在工业化国家普遍推行的原因，认为只有危机才能促使改革和创新[16]。

通过文献梳理发现国内外相关研究成果已经比较丰富，但也存在一些需要进一步拓展的地方。一是从研究方法看，规范研究远多于实证研究，为数不多的实证研究多采用简单描述性统计方法探讨惠农政策认同问题，只限于对认同的产生进行解释性研究。二是研究视角上，多集中于政策满意度调查，从惠农政策认同的角度进行实证研究的较少。三是在研究对象上，多以农民和地方干部为主，农民工作为惠农政策的特殊受惠群体相对被忽视。为此，笔者拟以河南405 份问卷为数据来源，利用SPSS 软件对农民工的惠农政策认同问题进行分析。研究目的可以归结为：农民工对惠农政策的认同状况怎样？哪些因素影响了农民工对惠农政策的认同度？如何提升农民工对惠农政策的认同度？通过对上述问题的探讨进一步丰富和拓展相关领域研究，为惠农政策顺利推行提供理论指导和政策建议。

二、问卷设计和样本来源

农民工惠农政策认同度的影响因素主要包括两个部分：一是惠农政策认同内在影响变量，即人口学变量，包括性别、年龄、教育程度以及婚姻状况。性别、年龄、教育程度等是人们受之影响的社会文化因素，会左右人们对事物的认知和评价，因而会影响农民工惠农政策认同度。二是惠农政策认同外在影响变量，主要有打工情况、农业因素、政策效果和政治态度。将这些变量作为外在影响因素的原因主要是：农民工是惠农政策目标中相对特殊的群体，他们中的大部分是因外出打工收入高于在家务农而选择离家，而惠农政策是使农民工选择务农的拉力因素。根据已有研究，政策实施效果与政策认同度之间是正相关的，而政策实施效果离不开政策宣传力度和目标群体在政策中的受益情况。同时，政府作为主要的政策执行者，农民工的政治信任水平也必然影响其政策认同度。在问卷中，打工情况包括外出务工时间和目前月收入，农业因素包括家庭土地拥有量和返乡务农意愿，政策效果主要包括对政策宣传情况的评价和自己得到实惠多少的评价，政治态度主要包括对基层政府的信任和与日常聊天中对政策抱怨的多少。

在变量测量上，惠农政策认同和外在影响因素变量，采用李克特量变方法测量，每一个问项的赋值分别为“1”、“2”、“3”、“4”、“5”分。在正式调查之前，请专家进行了问卷评估及两次试调查，尽可能保证问卷的合理性和科学性。

选择河南省作为调研地点的原因主要有两方面：一是河南是一个农业大省，农村人口比重大；二是河南是一个劳务输出大省。河南省统计局发布的2014年河南省农民外出务工情况调查报告显示该省85.1%的农村家庭有劳动力转移，户均劳动力转移人数为1.74人[19]。因此，该省农民工的惠农政策认同情况具有一定的代表性。调查分两阶段进行，第一阶段从2012年8～11月，第二阶段从2014年3～4月。调查共发放问卷450 份，剔除填答不完整和明显与研究要求不相符合的问卷，有效问卷共有405 份，有效率达到92%。样本分布情况如表1 所示：在性别上，男性多于女性；在教育程度上，初中学历的人最多，有五成多；在婚姻状况方面，超过六成的受访者都是已婚。

表1 样本分布情况

三、农民工对惠农政策认同的测度

政策认同度涵括了三个维度16个问项，在数据分析前对政策认同总量表和每一维度的内在一致性进行检验表明，政策认同总量表的Cronbach’s a值为0.886，各维度政策认知、政策情感和政策评价Cronbach’s a 值分别为0.842,0.850 和0.801，问卷各维度指标的稳定性和可靠性都比较理想。在以百分为满分对原始得分进行换算后，将认同度按得分分为三个层次，得分在60 分以下的为“低度认同”；得分在60～80 分的为“一般认同”；得分在80 分以上的为“高度认同”。为全面了解农民工对惠农政策认同情况，先分析惠农政策认同总体情况，再分别从惠农政策认知、惠农政策情感和惠农政策评价三个维度的得分情况进行具体分析。

(1)认同总体情况。将惠农政策认知、惠农政策情感、惠农政策评价三个维度得分进行加总得到惠农政策认同总分。调查统计结果显示，农民工惠农政策认同度得分最低为19 分，最高为78 分，平均得分为51.21 分，换算为百分制得分为64.01 分(认同总体情况涵盖16个变量，原始总分为80 分)，总体认同度为“一般认同”且偏低水平。就每一项惠农政策认同得分情况看，得分最低的是“对惠农政策的熟悉程度”，仅为2.35 分，以100 分为满分可换算为47 分；得分最高的是“取消农业税”，得分为4.29，换算分为85.8 分。

(2)惠农政策认知维度得分。政策认知情况指了解政策途径的多少、政策知道的多少和政策的熟悉程度。为测量农民工对惠农政策的认知情况，询问了“您了解惠农政策的途径多吗”、“您所知道的惠农政策多吗”、“您对自己知道的惠农政策熟悉吗”三个问项。统计结果显示，农民工对惠农政策认知度得分最高分为15 分，最低分为3 分，均值为7.25，换算成百分制得分为48.33(该维度包含3个变量，原始满分为15 分)，农民工的惠农政策认知情况为“差”。三个问项中“您了解惠农政策的途径多吗”得分最高，原始分为2.47 分，换算分也仅为49.4分，说明农民工对惠农政策的内容不熟悉、了解惠农政策的途径不充分。

(3)惠农政策情感维度得分。惠农政策情感是农民工对惠农政策及其实施情况的满意度。农业政策是对农业生产扶持和激励的政策，包括在全国范围内取消农业税、对种粮农民进行直接补贴、农业基础设施建设、农业技术培训、农业信息化服务水平五项政策；民生政策是指那些以保障公民的基本生存和生活状态、能够增加公民发展机会、以提高公民发展能力为目的的政策，包括农村义务教育“两免一补”、家电下乡、农村新型合作医疗、最低生活保障金、农村社会养老保险五项政策。

统计结果显示，农民工惠农政策情感得分最小值为10，最大值为50，均值为36.03，换算成百分制得分为72.06(情感原始分为50 分)，农民工惠农政策情感状况为“一般”。对民生政策和农业政策得分进行比较发现，农业政策原始得分为25 分，均值为16.40 分，换算分为65.6 分；民生政策原始得分为25 分，均值为18.71 分，换算分为74.84 分，民生政策的情感得分明显高于农业政策的情感得分。相对农业政策，农民工对民生政策的需求更为迫切，更加满意和认可民生政策的执行情况。

“有一次我和他带着大家去上工，走着走着，我看他头上都是汗，腰也直不起来，就过去问他怎么了，他说肚子疼，去解个手，让我先带人去劳动，大概过了二十多分钟，我一看他还没回来，觉得不对劲，就往回走去找他，结果看到老连长把坎土曼一头顶在胡杨树上，一头顶在自己的胃上，汗水在他脚底下湿了一片，后来才知道，那是在战争年代留下的病根，这个办法是他的‘止疼药’”，谢运华曾经的老搭档胡建清回忆老连长时边说边敲茶几，“他真硬，跟这茶几上的石头一样”。

单项政策的情感得分统计结果如图1 所示，最大值是5，最小值是1，极差为4，说明不同的人对各项政策情感评分存在一定的差异。这10 项单项政策的平均得分为3.52，超过平均分的单项政策有6 项，低于平均分的单项政策有4 项。得分超过4分的政策有取消农业税(4.29 分)和粮食直接补贴(4.15 分)，这些政策具有推出时间早，实施时间长，受惠面积广的特点。取消农业税和实行粮食补贴从2004年就开始试点，至2006年1月1日起全国全部免征农业税，这两项政策到2012年经过6～8年的实施，由于贯彻时间长，农民工切实感受到了政策的好处，因而对这两项政策有了情感偏好。合作医疗(3.98 分)、养老保险金(3.75 分)、义务教育(3.65分)、家电下乡(3.61 分)，最低生活保障金(3.52 分)等政策得分也在3.52 分以上，这些政策具有直接性、普惠性的特点，像合作医疗、养老保险等政策的实施一定程度上缓解了农民工看病难、看病贵和养老问题，使在外打工的农民工也能直接感受到实惠，满足了农民工迫切需求，符合农民实用主义的价值观。得分相对较低的3 项政策分别是农业技术培训(3.02 分)、基础设施(2.76 分)和信息服务水平(2.35 分)，究其原因可能是由于农业基础设施的实施是一个长期的过程，在短时间内不能看到明显的效果，另一方面农民工的预期较高，致使农业基础设施的情感得分不高。同时，由于目前农业技术人员和专业信息管理人员短缺，制度上存在缺陷和漏洞，加上一些农民工农业技术培训和信息化服务需求不高，所以技术培训和信息化服务得分较低。总之，情感得分较低的政策具有长期性、制度性、隐蔽性、局部性的特点，农民工不能直观感受到这些政策带来的好处，导致这些单项政策的满意度不高，情感得分较低。

图1 农民工惠农政策单项政策情感测量

(4)惠农政策评价得分。惠农政策评价是政策对象根据一定的价值取向和评价标准对政策实施情况的一种判断。共询问了“地方干部对惠农政策的落实情况如何”、“您对政府对农村支持力度评价如何”、“您对政府惠农政策执行力度如何评价”三个问题。统计结果显示，农民工惠农政策评价的原始分为15 分，最大值为15，最小值为3，均值为8.57，换算成百分制得分为57.13 分，结果表明农民工对惠农政策的评价较差。对该维度的三个问项得分进行比较，可以发现三个问项的得分都不高，对政府惠农政策的执行力度的评价在三者中得分最高，对地方干部惠农政策的落实评价最低。

四、农民工对惠农政策认同度的因素分析

惠农政策认同度的内在影响因素包括性别、年龄、教育程度和婚姻状况，由于这些变量的类型不同，在检验这些因素对认同的影响时分别使用不同的统计方法：性别变量使用独立样本T 检验，年龄使用相关性分析，教育程度和婚姻状况使用单因素方差分析。统计检验结果显示，性别、教育程度和婚姻状况不同的农民工对惠农政策的认同度并不存在显著差异，但年龄与认同度之间存在相关性(r=0.14，p=0.055)。已有的相关研究认为不同时代背景下出生和成长起来的农民工，其个体的人格特征显著不同，因此可以将这个群体分为第一代农民工和第二代农民工①。为检验惠农政策认同度是否存在代际差异，利用独立样本T 检验对第一代和第二代农民工的政策认同度进行比较分析，结果如表2所示，第二代农民工与第一代农民工之间对惠农政策的认同度存在差异，且达到统计上的显著程度(p＜0.001)，第一代农民工的认同度得分折算后为70.13，比第二代高6.23 分。

表2 农民工惠农政策认同代际差异T检验

如前所述，惠农政策认同度的外在影响因素包括四个维度八个变量，首先将这些变量与惠农政策认同度之间进行相关性分析，结果如表3 所示，家庭土地数量和月收入水平相关系数较低，分别为0.043 和-0.062，且没有通过显著性检验(p＞0.05)，说明这两个变量与惠农政策认同相关性非常弱。其余六个变量均通过了显著性检验，其中政策宣传效果、得到实惠多少和政府信任三个变量相关系数较高，这三个变量和惠农政策认同度的相关性较强；务农意愿、政策抱怨和打工时间三个变量的相关系数分别为0.229、-0.224 和-0.148，这三个变量与惠农政策认同度的相关性相对较弱。在相关方向上，务农意愿、政府信任、政策宣传效果、得到实惠与惠农政策认同度显著正相关，打工时间和政策抱怨与惠农政策认同度显著负相关。由此可知：外出打工的时间越长，惠农政策认同度越低；务农意愿越强，认同度越高；政策宣传情况越好，认同度越高；得到实惠越多，认同越高；对政府越信任，认同度越高；对政策抱怨越多，认同度越低。

表3 外在因素与政策认同度相关性分析

上述分析只验证了外在影响因素与政策认同度之间的相关关系，但无法观察到这些影响因素对惠农政策认同度的影响力，因此，有必要进一步进行回归分析。将在相关分析中具有显著性的因素纳入回归模型(P＜0.05)，利用逐步回归法进行分析，结果如表4 所示，政策宣传评价、得到实惠评价、务农意愿和政府信任四个变量通过了显著性检验，进入了回归方程，打工时间和政策抱怨两个变量没有进入模型。这四个进入模型的变量对惠农政策认同度的联合解释力度为45%(Adj.R2=0.450)。从逐步回归结果看，惠农政策宣传效果与惠农政策认同度的相关性最高(相关系数为0.577)，因此最先进入模型，该模型能解释因变量 33.% 的变异量(Adj.R2=0.330，)。得到实惠多少第二个进入模型，其对惠农政策认同度的预测力次之，且通过了显著性检验(p=0.000)。务农意愿作为第三个进入模型的变量，并达到了显著性(P=0.002)，对因变量有一定的影响。政府信任水平最后一个进入模型，在这四个变量中，其影响力是最小的，但其对惠农政策认同度的解释力仍不能忽视。

表4 外在影响因素逐步回归表

五、结论及其政策含义

基于以上的实证分析，可以得出如下结论：第一，农民工对惠农政策认同度从总体上看不算高，处于一般且偏低水平。就惠农政策的三个维度进行比较发现，政策认知情况和政策评价得分都处于较差水平，农民工对惠农政策的内容不熟悉、了解途径不充分，政策落实评价低；惠农政策情感得分处于一般水平，农民工对推出时间早，实施时间长，受惠面积广，直接性的政策更满意。就每一项惠农政策认同度得分情况看，得分最低的是“对惠农政策的熟悉程度”，得分最高的是“取消农业税”。

第二，惠农政策的内在影响因素中，年龄对惠农政策认同度有显著的影响，第一代农民工和第二代农民工的政策认同度存在着显著差异，第二代农民工认同度低于第一代农民工；教育程度、性别和婚姻状况等因素对惠农政策认同度不存在显著影响。

第三，惠农政策的外在影响因素中，农民工打工时间、务农意愿、宣传情况、得到实惠、政府信任和政策抱怨六个变量对惠农政策认同度有显著的影响。其中，打工时间和政策抱怨与政策认同呈负相关，其他因素与政策认同度呈正相关。对政策认同度影响力最大的因素是政策宣传情况，其他依次是得到实惠、务农意愿和政府信任。

本文研究结果还具有重要的政策指导意义，首先，重视对惠农政策的宣传。实证研究显示，农民工的政策认知水平较低，同时，政策宣传对农民工政策认同度具有较大的解释力，因此，通过有效的政策宣传，提高农民工对政策的知晓度，是提升政策认同度的前提条件，也是惠农政策执行的基础性工作。地方政府可建立专门的政策宣传机构并进行人员培训，利用多元灵活的方式，充分发挥新旧媒体的作用，扩充政策获知途径，提高农民工的政策认知水平。

第二，了解和尊重农民工的政策需求和偏好。实证研究显示，农民工对惠农政策的需求是有差异的，如就农业政策和民生政策两大类比较而言，农民工对民生政策的需求更高。已有的研究证明只有基于农户需求的满意才是最优化的满意[9]，因此，只有满足了农民工需求偏好的惠农政策，才能提高惠农政策的认同度和实施效果。政府在制定惠农政策时要尊重民意，切实保障农民权益；在执行政策时要选择需求迫切的优先执行；同时，应通过建立意见反馈机制强化农民政策参与，根据反馈意见和政策实施效果做出动态调整。

第三，针对不同群体制定有针对性的政策可以有效提升政策认同度。研究显示，第一代农民工和第二农民工对政策的认同度是不同的，由于两代农民工在思想观念、消费习惯，婚姻观念诸多方面存在着差别，制定政策时对两代农民工区别对待，可以使惠农政策绩效发挥到最大。第一代农民工的打工动机是寻求生存，而第二代农民工是为了发展，因此可以采取加大对前者保障性政策的倾斜、为后者提供教育培训等有利于个人事业发展的政策。

第四，改善基层政府形象，提高民众对政府的信任度。已有研究显示，农民对中央政府表现出较高的信任，对基层政府的信任度则相对较低[20]。本文的研究结果显示，农民工对惠农政策的认同度与地方政府之间存在正相关关系。农民工对基层政府的不信任主要表现在政治冷漠、期望值高和政府行为失范，因此要在惠农政策执行中改善这种状况，需要以此为突破口，才能提高农民工的政治信任，进而提升他们的政策认同度。

注释：s

①刘传江以1980年前后出生为界，根据受教育水平、政策环境、经济发展程度等方面的不同，将农民工分为第一代和第二代。本文借用该标准。

[1] 习近平．城镇化绝不能让农村荒芜[EB-OL]．搜狐网，2013-07-25，http://business.sohu.com/20130723/n382313 216.shtml．

[2] 邓谨．张金梅．惠农政策执行绩效研究综述[J]．中国农学通报，2011(4)：157-160．

[3] 程利英．国家支农惠农政策述论—以中国古今国家支农惠农政策为例[J]．农业与农村问题研究，2010(3)：97-100．

[4] 王潇．国家惠农政策的历史演变及其完善对策[D]．湘潭：湘潭大学，2010．

[5] 傅琼．试论惠农政策的执行力[J]．行政与法，2012(12)：80-83．

[6] 谢来位．惠农政策执行效力提升的阻滞因素及对策研究——以国家城乡统筹综合配套改革试验区为例[J]．农村经济，2010(3)：77-81．

[7] 谭秋成．农村政策为什么在执行中容易走样[J]．中国农村观察，2008(4)：2-17+80．

[8] 王元成．惠农政策的成效评价：农民视角——基于全国245村3641户农民的调查和思考[J]．东南学术，2012(1)：129-138．

[9] 张金梅．惠农政策实施效果评价及对策研究—以国家级贫困县为例[J]．中国农学通报，2011(26)：218-222．

[10] 王良健．基于农民满意度的我国惠农政策实施绩效评估——以湖南、湖北、江西、四川、河南省为例[J]．农业技术经济，2010(1)：56-63．

[11] 宗义湘，李先德．中国农业支出政策对农业支持水平的评估[J]．中国软科学，2006(7)：33-41．

[12] P Gjames．富国的农业政策[M]．北京：中国农业出版社，1970．

[13] Kym Anderson，Yujiro Hagami．农业保护的政治经济学：国际透视中的东亚经验[M]．北京：中国农业出版社，1985．

[14] Tyers R,Anderson K．Liberalising OCED agricultural policies in the Uruguary Round：Effects on trade and welfare[J]．Journal of Agricultural Economics，1998，39：192-216

[15] Roinigen V ， Dixi P ． Economic implications of agricultural policy reforms in industrialized market economies[J]．Staff Report No．AGES，1989：89-363

[16] Winter L A．The political economy of agricultural policy of industrial countries[J]．European Review of the Agricultural Economics，1987(14)：285-304．

[17] 侯钧生．西方社会学理论教程[M]．天津：南开大学出版社，2010：175．

[18] 沃特斯．现代社会学理论[M]．杨善华，译．北京：华夏出版社，2000．

[19] 河南省统计局.2014年我省农民外出务工情况调查报告[EB-OL].http://www.ha.stats.gov.cn/hntj/tjfw/tjfx/qsfx/ ztfx/we binfo/2014/02/1392947219863284.htm

[20] 胡涤非．村民的政治信任及其对村级选举参与的影响[J]．暨南学报（哲学社会科学版），2010(3)：156-162．