农村城镇化进程中的生态风险及其法治路径

2015-08-15曾睿

湖南农业大学学报（社会科学版） 2015年5期

曾睿

(福建农林大学文法学院，福建福州 350002)

改革开放以来，中国大力推进城镇化，达到了发达国家花一百余年才实现的城镇化水平。这种规模庞大、速度极快、“高度浓缩”的中国城镇化背后也暗含着不少问题。生态风险就是其中最为突出的一个，城镇化进程中的生态风险就是城镇化的发展扩张对生态系统的结构和功能可能产生的损害。这些损害的负面作用不断积累，导致生态风险景象的频繁上演和社会利益冲突的不断升级，从而影响到生态环境的安全和社会秩序的稳定。生态风险具有隐蔽性和长期性的特点，一旦爆发风险事故，其负面影响和损失难以估算。如何对城镇化进程中所产生的生态风险进行有效治理，实现农村城镇化和生态安全协调发展，已成为当前摆在社会各界面前的重大课题。

目前国内对生态风险的研究更多集中在以对生态风险分析评价和技术治理为主的生态学及环境科学领域。法学界迄今为止运用法学理论和法学方法对生态风险问题进行研究的成果仍凤毛麟角，而对农村城镇化生态风险的研究更是少人问津。笔者在中国知网中输入“生态风险”以篇名进行检索后发现，在2 424 篇文献中基于法学视角的研究仅有22 篇；而以“城镇化生态风险”为篇名检索所见的文献仅有9 条，且无一是法学研究论文。基于此，笔者拟分析中国农村城镇化进程中的生态风险及其制度性诱因，并就农村城镇化进程中生态风险法治路径予以探讨。

一、中国农村城镇化进程中的生态风险

农村城镇化是中国大力发展经济，由相对非现代化向比较现代化迈进的过程。然而，问题在于：“当代人对经济发展的重视，不论在资本主义社会或社会主义社会，都已使得这个世界步入了生态的灾难。”[1]城镇化在加速现代化、推进生产力、改变旧面貌的同时，也带来了诸多生态风险。

(1)生态环境退化的风险。城镇化一般与工业化相伴相随。工业化的发展一方面提高了城镇的经济发展水平，另一方面也给城镇化地区带来了生态环境退化的风险。首先，在农村城镇化进程中，发展工业就要耗费能源和开发利用自然资源，不可避免地给原有的生态环境带来污染等负面效应。在农村城镇化中发展起来的乡镇工业企业，由于其生产规模小、工艺落后、设备简陋，污染隐蔽性强，再加上政府监管治理不力，环境污染在所难免。其次，随着城市公众环保意识的增强和城市政府污染防控工作的加强，原来处于城市中高耗能、高排放、重污染的产业，在城市产业转型升级中被调整出去，逐渐向农村乡镇转移扩散，必然进一步增加所在地的生态风险。第三，广大农民生态环境保护意识比较薄弱，而大多新兴的小型城镇环保基础设施建设相对滞后，居民通常不经过任何处理就任意排放生活污染物，导致生活污染物的排放远远超过生态环境的承受能力。第四，城镇化进程中政府、企业等经济实力有限，在应对生态环境污染上能够采取的措施不力，其处理废物的资金来源和消除污染的技术水准远低于大中城市，防范和消减生态风险的能力明显不足。

(2)生态系统失衡的风险。生态系统平衡有赖于生态系统本身所具有的自动调节或自我恢复能力。如果外力的干扰超过了生态系统自动调节能力的限度，就会引起生态结构破坏、生态功能衰退等生态系统失衡现象。造成生态系统失衡的原因除了自然灾害之外，更多的则是人类的不当干扰活动。城镇化进程中的种种破坏使生态环境面临极大的威胁，降低了生态环境的自我修复能力，加重了生态失衡的风险。伴随着人口、资源等在小城镇积聚，土壤、植被被沥青、水泥等取代，使得雨水无法下渗大部分汇聚成地表径流，一方面在暴雨季节容易引发成洪涝灾害，另一方面严重影响了地下水的补给，严重干扰了自然界的水循环。由于高强度的人类活动和不合理的资源开发，不仅污染增加，同时水土流失严重，导致生态系统失衡，系统功能下降。总之，城镇化增加了生态环境压力，改变了人们的消费水平和消费结构，向环境索取的力度加大、速度加快，如果不有效规制，势必会激化人口与资源环境之间的矛盾，进一步加剧生态系统失衡。

(3)生物多样性减少的风险。生物多样性在生态系统中起着维系其结构和功能的重要生态功能，生态平衡遭到破坏，就会使生物物种面临减少甚至灭绝的风险，从而破坏整个生态系统的稳定性。实质上，城镇化在很大程度是人类中心主义的重要体现，是打乱原有自然生物环境，创建新的人工生物环境以满足人的需要的改造过程，城镇化建设在人的意志主导下对生物群落进行修改、设计，难免会干扰、破坏生物自身生长过程，对野生动物物种多样性、群落组成、生理等造成较大影响[2]。其一，在城镇化侵蚀下，绿地面积大量减少，且少有的绿地也是结构简单的人工植被，致使原有的野生动植物逐渐消失。其二，城镇化过程中乱占滥用湿地的现象时有发生，湿地生物的生存环境因此遭到破坏。据调查，中国目前的湖泊湿地急剧减少，许多重要湿地富营养化问题相当严重，部分或全部丧失了作为野生动植物栖息地的功能，使越来越多的生物种类失去了生存空间而濒临灭绝[3]。其三，湖泊水面萎缩，加之污水排放导致水质富营养化，水环境特性被改变，尤其是破坏了水生类动植物、微生物等的生存环境，致使其种群和数量锐减。其四，农村城镇化造成森林减少，直接威胁到鸟类的生存繁衍。益鸟种类数量减少必然连锁引发植物病虫害增多[4]。另外，土壤生态系统的退化、空气质量的下降、外来生物物种入侵等又进一步加剧小城镇及周边农村地区生态物种减少的风险。

(4)生态功能下降的风险。自然生态环境一方面具有维持、调节自身平衡的功能，另一方面也有为人类和自然界其他生物提供生存环境的功能。如果对生态环境的破坏超出了其所能承受的限度，就会大大降低生态功能。新发展起来的城镇地区，由于相关配套措施极不完善，因此对先进产能的吸引力不大，只能引进一些高能耗、高排放、高污染产业，导致城镇化地区的环境质量日益恶化，进而削弱人与自然和谐相处的生态功能。一方面，城镇化的建设和发展不仅大量消耗自然资源，还会增加废气、热量、水汽和灰尘，改变城镇内部原来的大气成分和气候要素，引发所谓的“五岛效应”，如2006年夏成渝城镇群落就遭受了自有气象资料记录以来最严重的高温天气，连续两个月气温在40℃左右[5]。另一方面，伴随着农村城镇化工业生产、人口聚集带来大量水污染物、空气污染物以及水体、水面的大幅减少，水体纳污净化能力衰退甚至丧失，处于长三角城镇群落的太湖全部湖区均受到不同程度的污染，其中劣V 类的无用脏水湖区竟占到73.9%之多[6]。水质恶化的加速，蓄水调节功能的减弱，严重影响到生态功能的发挥，致使旱涝灾害的发生频率增加，受灾严重程度变大，抗旱排涝压力加重。

二、农村城镇化生态风险防控制度缺失

当下，以生态风险为代表的现代风险正“越来越避开传统的法律制度，呈现出前所未有的不确定性，由此出现了以不确定性为核心的风险社会与以确定性为基础的现代法律秩序之间的内在紧张关系”[7]。在城镇化进程中，生态风险是由包括各种自然环境、资源要素的生态系统内因，以及包括人类社会、经济活动等要素的外因的综合作用所引发，从而使现有的生态环境保护法律制度在应对生态风险时陷入困境，出现了反应迟滞、规制失灵的种种不适。

(1)生态风险立法不足。生态风险立法上的不足与滞后，是农村城镇化进程中生态风险累积的重要原因。从当前环境立法体系的内容上看，环境立法更多侧重于污染防治规范，而生态保护措施则未受到应有重视，从而导致实际工作中也相应地重污染防治轻生态保护。有关农村生态保护的法律法规不多，且多以应对城市环境破坏为中心。对农村城镇化过程中出现的生态风险认识不足，导致生态风险专门立法的缺位。同时，《环境保护法》、《森林法》、《土地管理法》、《农业法》，以及其他环境与资源保护的法律法规，也没有专门条款对农村城镇化生态风险问题予以法律规制，因而无法满足现实需要。在面对实际问题时，往往成为一纸空文。生态风险法律制度不能适应新情况，造成农村城镇化过程中生态风险难以及时化解。同时，鼓励、扶持城镇建设生态化的法律缺失，让后城镇化地区缺乏生态保护的有效激励和约束[8]。

(2)生态风险分担不公。风险分担是风险应对过程中的一个重要环节，也是遏制和消减风险的一个有效工具，其所要解决的问题除了风险损害后果的分担外，还应包括风险成本和责任分担，以及风险应对权力和义务等的明确。在农村城镇化进程中，风险分担不公是生态风险产生和累积的重要原因。一是生态风险分担的贫富不公。富人耗费了更多资源，造成了更大污染，却在污染环境并获得利益之后通过迁居等方式规避生态风险，留下被污染的环境和被破坏的生态让当地相对贫穷落后的居民承担。二是生态风险分担的代际不公。当代人破坏环境所造成的生态风险往往不会立即显现出来，其长达几十年甚至上百年的危害潜藏期往往会让后代人承担了风险后果，而短视的风险制造者只顾眼前利益，不管身后遗患。三是生态风险分配的城乡不公。主要表现在许多生态风险在很大程度是由城镇企业直接造成或转移自城市落后产能的企业[9]。综合来看，经济因素在生态风险分担中起到了非常重要的作用。经济发展的不均衡在很大程度上导致生态风险的地区分担不公，财富占有的不均衡则导致生态风险的贫富分担差异；而各个主体掌握权力资源的多寡和具备风险意识的强弱，更是直接影响生态风险的分担结果。后城镇化农村地区由于经济发展相对滞后，再加上农民生态风险意识相对薄弱，在生态风险分担中无疑处于不利地位，往往承担了更多的生态风险。

(3)生态风险信息失真。风险信息作为一种有效的资源，是公共机构实施风险规制的重要基础。风险规制的难题在于必须在不确定性中对风险做出决策，而这种不确定性源自于相关信息的缺乏和失真。首先，生态风险的规制者与被规制者之间往往存在着信息不对称，掌握更多信息的企业出于追逐利益的动机，因担心其生产或销售会受到禁止而不愿意把生态风险信息提供给规制者[10]。其次，生态风险信息的获知主要依赖于环境信息公开，由于现有相关规定过于散乱，效力层级不一，甚至规定之间相互矛盾，难以形成系统的生态风险信息公开制度。第三，生态风险信息常常涉及多方利益和多个部门，生态风险规制职责分散于各职能部门，各地方政府之间、条块部门与各级政府之间存在着结构碎片化。这种碎片化的规制权限必然会带来生态风险信息的碎片化。第四，公众尤其是广大农村地区的公众，由于受制于自身知识结构的局限，对生态风险缺乏深刻认识和把握，需要借助于专家系统来认识生态风险。然而，生态风险等负面影响往往会被专家认为仅仅是由科学的“不当使用所致，或者是必须付出的代价而已”[11]。可见，专家对生态风险的认识同样会存在有限性和片面性。第五，虽然风险无处不在，但并不是每一种风险都能成为引起人们极大关注并被社会放大的风险信息[12]。生态风险信息话语权掌握在媒介手中，基于自身利益或政府压力，也可能有意放大或减弱实际的生态风险。

(4)生态风险监管不力。尽管近年来中国法制不断完善，但法律文本如果不能具体落实到行动者主体中去，文本规范就会对排污者形同虚设，缺乏应有的控制力，生态环境遭到破坏在所难免[13]。当前城镇化进程中的生态环境保护力量十分薄弱。据2012年全国环境统计公报显示，乡镇环保机构数仅为1 883个，人数仅有7 653 名[14]。可见在4万多乡镇中，绝大多数并未设置环保机构或专职的环保工作人员，遑论专业的生态环境执法队伍。因此，随着城镇化进程的快速推进和生态环境形势日益严峻，基层环保执法力量在面对生态环境保护需求往往捉襟见肘。而这些有限的环境执法力量，还存在环保专业知识不足、环境监测技术和设备老化落后等诸多问题。基层环境执法人员绝大多数来自本乡本土，难免也会受到乡土“人情”的影响，环境监管者的约束性以及规范性因而都会受到一定影响，在执法过程中产生严重的松弛性与随意性，滋生污染者心存侥幸甚至是任意妄为的社会心理，从而给快速准确查处环境案件，实施有效生态风险监管带来负面作用。生态风险的产生是社会多方主体共同作用的结果，其应对应该由社会多元主体承担“共同但有区别的责任”。在现行环境监管制度体系中，生态风险责任主体模糊，生态风险规制权限呈现出“碎片化”，当风险出现时，相关主体往往会推卸自己应当承担的生态风险责任，甚至形成“有组织地不负责任”。

三、农村城镇化生态风险的法治路径

生态安全是在环境法律保护下生态系统自身健康、可持续发展，以及人的生态环境权利保障与实现，能够处于弱生态风险或无生态危险威胁的一种状态[15]。因此，新时期农村城镇化必须摒弃以牺牲生态环境、加重生态风险为代价的发展模式，转而追求将自然环境、城镇与人有机融合、良性互动、可持续发展的生态化路径。面对城镇化进程中生态风险问题的严峻挑战，亟待从以下方面加强生态风险的依法治理。

(1)完善生态立法，厘清生态风险应对法律责任。明晰生态风险的法律责任是应对生态风险核心保障。为了有效应对城镇化进程中的生态风险，更好地推进风险治理制度的制订和执行，必须明确界定生态风险应对的法律责任。在农村城镇化进程中，常常是处于社会不利地位的社会群体承担了更多的风险责任，一些获益多甚至是制造生态风险的社会群体反而承担的责任更少。因此，生态风险应对法律制度要符合环境科学和法律规范的要求，根据在决策和行为中不同行为主体所拥有的权力大小和占用资源多寡，追究其生态风险责任，承担生态损害赔偿[16]。要厘清生态风险应对的法律责任，首先需要加紧完善重点领域立法，抓紧填补法律上的空白和漏洞，确立生态安全、生态正义、生态公平等基本理念，在城镇化进程中完善落实生态补偿制度、自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、资源总量管理和全面节约制度、生态环境整治恢复制度，坚持严格的环境准入制度，从源头上预防生态风险。相关法律法规能够清晰界定评估主体的权利和责任、形成一套规范生态损害评估机构、人员、技术、程序和监管等内容的法规体系，为生态风险评估提供科学、权威、规范的制度保障。对违法排污者和监管失职者都要加大惩罚力度，建立风险责任终身追究制度，让那些抱有侥幸心理的环境违法者和监管者从此不敢或永无机会再以身试法。在法律责任制度中可以增加环境公益诉讼、生态损害赔偿、生态犯罪。要尽快出台法律法规，明确城镇化建设的生态化方向和目标，明确界定城镇化规划、建设各参与主体的法律地位和风险责任，同时出台与之相配套的相关细则和具体措施，增强针对性和可操作性，形成完整的法律制度框架、体系，以保证农村城镇化建设始终处于生态化、法制化、规范化的轨道。

(2)合理分担风险，构建公平的生态风险分担制度。生态风险的规制失灵并非错在规制本身，而是在于风险分担过程中出现了权责不明。因此，正视生态风险的特点，重构生态风险的知识谱系，建立公平合理的生态风险分担制度，形成新的风险权利义务分担体系，是解决生态风险规制失效的途径[17]。在打击环境违法上，应提高法院认定环境侵害原因和生态破坏后果的能力，注重生态环境破坏因果关系的认定，合理分担风险责任，避免生态风险成本被责任人转嫁出去，以维护公民环境权益、追究环境违法责任、保障生态环境健康；完善环境司法救济程序和审判制度，及时发现和保护生态利益、确认和补偿生态环境损害的功能。在环境法制创新上，通过制定科学的污染排放标准或设定环境绩效等来促进生态风险应对成本内部化；建立合理的风险共担架构，在测算污染物排放量、所排放污染的毒性、污染物可能持续的时间、污染物的扩散程度等指标后，确定潜在生态风险责任人应承担的责任比例，在风险爆发时按比例收取一定费用作为赔偿基金，促使各方重视并加强生态风险管理，迅速应对生态风险事件，及时补偿风险受害者损失。

(3)促进信息公开，建立生态风险信息交流法律机制。生态风险信息交流作为一种“软规制”，固然不能完全取代命令—控制模式的传统规制，但它可以与传统法律规制互为补充，甚至在特定情况下起到比传统规制更好的效果。法律的适用和法律制度的运用绝非机械的执行活动，其本身乃是各种各样的参与者所交织的创造性过程[18]。尤其在现代社会，风险除了自身的不确定性外还具有社会建构性，要想实现生态风险规制的有序化、有效化，需要在宪法和法律框架内，构建起多方参与、沟通顺畅的生态风险信息交流机制。法制作为现代社会管理最主要的控制工具，可以促成“社会共识或一般性的认识基础，减少不确定性和风险，帮助人们估计其他人可能的行为进而矫正自己的行为”[19]。建立起行之有效的生态风险信息交流法制，一是增强广大居民的生态观念和风险意识，从而在自觉约束其个人不利于生态保护行为的同时，增强其获取生态风险信息和参与生态风险信息交流的积极性和自觉性。二是畅通生态风险信息交流渠道，整合掌握在各相关执法机构的生态风险信息，以充分的风险信息交流来促进彼此之间的相互协调与配合。三是建立文本性、强制性、严密性和系统性的风险信息公开的规范体系，完善生态风险交流机制，保障政府、企业、社会沟通协调。四是明确全面公开环境信息为企业的法定义务，以保障生态风险相关各方的信息知情权。五是建立合理的激励惩罚机制。通过惩罚违反风险信息交流法制的行为，来对人们进行约束，实现有效风险沟通，真实反映生态风险信息，为生态风险规制提供基础依据[20]。

(4)强化环境执法，提高生态风险监管水平。作为强有力的法制手段，环境执法在解决农村生态环境问题中的作用至关重要，是进行生态风险监管的最为有效的手段。在环境执法队伍建设上，鉴于农村乡镇地区是当前城镇化“主战场”，应当在乡镇一级设置相应的环境保护机构，配备具有过硬环境法律素质和扎实环境科学知识的工作人员，充实基层环境执法和监管力量，建立完善的工作制度，制定详细的责任考核办法，从而强化环境监督管理，使各项环保法律法规在农村得到落实，及时妥善处理和化解各种农村污染纠纷和矛盾。在环境执法手段上，应延伸环境监测体系到广大农村地区，让环境污染和生态破坏无可遁形。建立城镇化环境标准体系，强化督办污染企业的降污减排，加强城镇化新建项目管理，坚决取缔不符合法律、政策或治污无望的企业。在环境违法处罚上，加大处罚力度，造成严重后果甚至可上升到刑法规制的强度，提高破坏生态环境的违法成本，对那些构成环境潜在威胁，虽尚未出现明显危害后果但可能出现严重污染，破坏环境后果的行为考虑入刑是防范生态风险的需要[21]。在监管责任落实上，明确界定政府公职人员应当承担的环境责任与义务，对于政府生态环境责任主体的不作为、乱作为甚至违法行为，应依法追究其法律责任；同时，引入生态绩效考核机制和生态环境问责机制，建立新的生态环境考核指标体系，加大生态政绩在政绩考核体系中的指标比重，抑制城镇化进程中的“GDP 冲动”，守望城镇化的“绿色”内涵。最后，应发挥农村居民在生态风险监管中的积极作用，提高农村居民生态风险的防范意识和识别能力，增加其在农村生态环境管理中的决策参与权。

毋庸置疑，当前中国农村城镇化的生态风险是“人造的风险”，是推进工业文明、实现现代化而生产出来的不良“副产品”，是人类对经济利益的极端追求而忽略生态环境所致。当前生态风险的不确定性及其后果的严重性已经容不得人们等到生态环境恶化到严重威胁到基本生存的情况下才想起去进行法律规制。面对生态风险的日益累积，在大力推进城镇化进程时，“不但要对眼前负责，还要对未来负责；不但要对人类自己负责，还要对自然负责。”[22]吉登斯等风险理论学者之所以把“风险社会”称为“反思性现代性”，也是在告诫人们，当对美好生活的努力追求换来的却是环境恶化、生态危机时，就应该重新检讨自己选择的发展方式，修正自己污染环境的错误，反思自己破坏生态的行为。惟有如此，才能增强人们的生态责任意识，推进生态文明建设。

城镇化是现代化的应有之义和基本途径。综观改革开放以来中国城镇化发展，城镇化率虽已从1978年的17.92%上升到2014年底的54.77%[23]，但与发达国家80%以上的城镇化水平仍有不小差距。在今后相当长一段时期，推进农村城镇化仍将是中国经济社会发展的重要引擎。尽管在农村城镇化的进程中，不可能彻底避免和根本消除生态风险，但是通过理性管控，完全可以将风险降到最低。合理分担风险，及时获取风险信息，明确界定风险责任，切实加强风险监管，有效应对生态风险，是应对农村城镇化进程中生态风险的必然选择。

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