深入推进依法行政加快建设法治政府

徐秀霞

（作者：中共吉林省委党校副教育长、教授）

中国共产党吉林省第十届委员会第四次全体会议通过了《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的实施意见》（以下简称《意见》），《意见》对于全面推进依法治省，实现法治建设总目标，促进全省治理体系和治理能力现代化，加快吉林全面振兴具有重要的指导意义。党的十八届四中全会强调，法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。作为法律实施的主体，政府承担着重要职责。深入推进依法行政，加快建设法治政府在全面推进依法治国、依法治省中具有重要的地位和作用。

一、建设法治政府是全面推进依法治国和依法治省的必然要求

法治政府建设在中国特色社会主义法治总体系中属于法治实施体系，对于依法治国、依法治省总目标的实现具有关键作用。党的十八届四中全会《决定》将中国特色社会主义法治总体系分为3大环节：第一大环节包括法律规范体系和党内法规体系，主要解决有法可依的问题，是依法治国的前提；第二大环节即法治实施体系，主要解决严格执法和公正司法的问题，是依法治国、依法治省的关键；第三大环节包括法治监督体系和法治保障体系，主要解决有法能依、有法必依、违法必究的问题，是依法治国的保障。在我国，80%以上的法律、90%以上的地方性法规以及几乎全部的行政法规都由政府及其职能部门负责执行和落实。法治政府建设即处在第二环节，没有这一环节，第一环节创制的法律规范将无法实现，只能停留在纸面上而不能化为法治实践；没有这一环节，第三环节将失去意义，监督和保障将失去目标，因为监督、保障是为了推进法治的实施而监督和保障，不是为了监督、保障而监督和保障。

法治政府建设是促进国家和省治理现代化的根本路径。国家治理现代化包括政府治理现代化，而且主要是指政府治理的现代化。因为政府是国家治理中涉及面最广的治理主体。政府治理现代化的关键是法治化。习近平总书记指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”现代治理的核心是依法治理，建设法治政府是治理能力现代化的根本路径。法治政府有来自法律的明确授权。有法律明确授权的政府执行力，也就是治理能力，必然是有力的，因为它以法律为后盾。现代社会的法律本质上体现着全体人民的意志，因而具有无比的力量，具有无上的权威和合法性。政府的权力来自法律的授权，更加能够得到人民的认同和服从，因而其力量比任何独断专行的人治的力量更为强大，更为高效。法治政府的权力来自法律授权，这种权力既受到法律的保护，也受到法律的约束。正因为有约束和制约，法治政府的权力才能够不但高效而且能够做到优质。对于法治政府来说，法律授权必须为，法无授权不可为，无法律授权的个人专断和任意行为则必须被禁绝。政府的权力被约束、受规范，政府的治理才能达到廉洁和优质，才能真正符合人民的要求和愿望，这也是国家治理能力现代化的必然要求。

法治政府建设是实现吉林全面振兴的保障。当前我省正处在调整转型升级的关键时期，改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有。下至群众的教育、医疗、养老，上至关系经济转型的国资、国企改革，如何突破利益固化的藩篱，如何形成公平合理的利益格局，如何打破垄断建立公平的市场秩序，是新一轮振兴中政府必须解决的问题。应对各种矛盾风险挑战，解决改革发展稳定面临的种种问题，保持宏观经济稳定、保障和改善民生、完善公共服务、加强社会治理、保护生态环境等，迫切需要以法治思维和法治方式破解深层次矛盾。加快建设法治政府，依法全面履行政府职能，解决对微观经济干预过多和监管不到位等问题，以法治手段保护市场主体合法权益、维护公平竞争的市场秩序，有利于营造良好的营商环境，激发市场活力，为实现吉林全面振兴提供法治保障。

二、深化改革加快法治政府建设

党的十八届四中全会《决定》首次明确法治政府的本质就是实施法律，四中全会《决定》和我省《意见》对法治政府建设提出了6项基本要求：职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。这与2004年《全面推进依法行政实施纲要》中依法行政的基本精神是一致的，但是更加准确，也更加全面。根据四中全会和我省《意见》的精神，法治政府建设需要重点做好以下方面的工作。

依法全面履行政府职能，加快政府职能转变。建设法治政府的前提及必要条件是依法全面履行政府职能。改革开放以来，为适应经济社会的发展，政府职能已有了重大转变，但从推进国家治理体系和治理能力现代化的要求来看，还存在着诸多不相适应的问题，主要表现在政府履职越位、缺位和错位的情况依然存在，不作为、乱作为现象较为突出，这不仅制约了市场、企业和社会的作用发挥，也不利于更好地发挥政府的作用，还容易导致设租寻租腐败。要按照党的十八届四中全会的精神和我省的《意见》，在推进简政放权、转变职能的同时，健全行政法律制度，实现职能、权责、机构、程序、责任的法定化、规范化。一是依法界定政府职能和权限，推行权力清单制度，使政府“法定职责必须为、法无授权不可为”，把政府职能切实转变到宏观调控、市场监管、公共服务、社会治理和环境保护上来，建立有限有为的法治政府。二是根据不同层级政府的定位和特点，依法界定各级政府的事权，解决职责重叠、责任不清、推诿扯皮等问题。三是加快制定或修订政府组织法律法规，使政府组织和权力运行走上法治化的轨道，为政府履行职能提供法律保障。

健全依法决策机制，规范权力运行的起点。决策是行政权力运行的起点，依法决策是建设法治政府的首要环节。从实践看，一些行政机构和领导干部超越法定权限、违反法定程序、随意决策的问题依然存在，由此产生的决策失误、政绩工程、形象工程等给经济社会建设带来巨大损失和浪费，人民群众反应十分强烈，严重影响了政府的公信力。为解决决策中的问题，四中全会和我省《意见》明确将“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为重大行政决策的必经法定程序，未经法定程序不能作出重大决策。为确保决策科学民主，减少失误，把决策问责落到实处，四中全会和我省《意见》还提出，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时决策但久拖不决造成重大损失或产生恶劣影响的，要层层追查，严格追究法律责任，这有利于督促行政部门严格按照法定程序决策。

深化行政执法体制改革，严格规范公正文明执法。这是依法行政、建设法治政府面临的迫切任务。经过多年来的法治建设，政府机关及工作人员的行政执法能力不断增强，但有法不依、执法不严、违法不究的问题还较为严重，选择性执法、钓鱼式执法、执法不公、以罚代管甚至知法犯法、徇私枉法等现象仍然存在，需要采取有力措施加以解决。根据四中全会精神和我省《意见》要求，深化行政执法体制改革的重点是推行综合执法。要根据不同层级政府的事权划分，整合行政执法资源，优化执法力量配置，大幅减少市县层级执法队伍种类，推进食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域的综合执法改革，提升行政执法的能力。同时，要减少行政执法层次，实行执法重心下移，重点加强市县层级的行政综合执法，理顺城管执法体制，规范综合执法机构和队伍建设，实行持证上岗、罚缴分离、收支两条线，健全行政执法和刑事司法衔接等行之有效的制度，切实解决行政执法中的体制机制问题。为确保严格规范公正文明执法，四中全会和我省《意见》还提出要加强相关制度建设。要创新行政执法制度，建立执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度、行政裁量权基准制度、行政执法责任制度等，加强执法监督，克服各方面对行政执法的干扰，依法惩处各类行政违法行为。

全面推进政务公开，强化对行政权力运行的规范和监督。政府权力来自于人民，必须用来为人民谋利益，而不能被滥用。多年来的实践表明，一些行政权力之所以被滥用，是由于权力封闭运行，暗箱操作，缺乏制约监督，责任追究不够。按照四中全会决定和我省《意见》的要求，政府管理要坚持“以公开为常态，不公开为例外”的原则，全面推进政务公开，重点加强财政预算、公共资源配置、重大建设项目、社会公益事业等领域的政府信息公开，实现决策、执行、结果的公开透明，接受社会监督，打造公开公正、守法诚信的透明政府。建设法治政府，必须贯彻有权必有责、用权受监督的原则，健全对政府权力行使的内外监督制约体系，不断增强监督合力，把权力关进法律制度的笼子。对一些权力集中的部门和岗位，如财政资金分配、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等，要重点采取有效措施，加强监督制约，防止权力滥用。进一步完善纪检、监察、审计等专门监督制度，保障依法独立行使监督权，充分发挥专门监督的作用。这些改革举措，对于建立廉洁高效的法治政府具有很强的针对性和操作性，意义重大。

三、提高党员干部依法行政能力是建设法治政府的重点

党员干部特别是全省各级领导干部是否具有法治思维和依法行政能力，直接决定着能否把法治作为治省理政的基本方式，直接决定着领导工作的有效性，也直接决定着法治政府、法治吉林能否建成。当前，一些党员干部特别是领导干部依法执政、依法行政意识和能力不强，运用法治思维和法治方式管理经济社会事务的水平不高。有的把法治建设喊在嘴上、贴在墙上，搞形式主义、口号化，就是没有抓在手上；有的存在特权思想和官本位意识，认为法律是管老百姓的，是约束别人的，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题说明，提高党员干部依法行政能力迫在眉睫。当前，根据四中全会和我省《意见》的部署，提高党员干部依法行政能力，应重点做好以下工作。

重视法治思维养成，教育引导党员干部在学习和实践中提高依法行政能力。一是牢固树立法治信念。党员干部要从关系社会主义法治国家建设、关系国家治理体系和治理能力现代化、关系党和国家长治久安的高度，进一步深化对法治的认识，怀有对法治发自内心的认同和尊崇。二是加强法治学习培训。通过学习，知道法律赋予了什么权力，这些权力的边界在哪里，权力行使的原则、程序是什么，不依法行使权力需要承担什么责任等。提高依照法定权限、程序行使权力的素养。各级党组织及其组织部门要加强法治教育培训，把宪法等法律列为党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、社会主义学院必修课，帮助广大干部切实提高法治思维水平和能力。三是高度重视法治实践。法治思维的养成特别是法治能力的提高，关键靠实践。各级领导干部在领导和推进依法治省的过程中，凡是想问题、作决策、办事情，第一原则就是按法律办事。有法律规定的，遵循法律规定；没有法律规定的，遵循法治原则、法治理念。同时，要深入法治工作第一线，注意剖析个案，善于总结经验教训，从而不断提高运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题的能力。

把能不能遵守法律、依法行政作为考察干部重要内容，形成良好法治环境。改进干部考核评价工作，对于坚持正确的用人导向、形成依法行政的良好环境至关重要。四中全会《决定》提出：“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。”这有利于引导和督促各级干部自觉做学法尊法信法守法用法的模范。

完善干部考核评价机制，切实把法治建设成效和依法履职的情况考准考实。四中全会提出：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。”我们要按照四中全会要求，围绕依法执政、科学立法、依法行政、公正司法、平安建设、权力制约等重点环节，科学设定考核指标体系。总结一些地方的做法，可以探索建立对领导班子和领导干部实行述职述廉述法“三位一体”的考核制度。同时，还要坚持奖惩并举，真正使法治思维和依法行政能力成为一种硬标准、硬要求、硬约束。按照四中全会的部署和要求，一方面要优先选拔使用法治素养好、依法行政能力强、推进法治建设成效明显的干部；另一方面对那些特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不能提拔重用，经教育不改的，要调离领导岗位。

总之，要通过加强激励约束机制建设，督促各级干部真正做到依法行政、依法办事，决不允许以权压法、以言代法、徇私枉法。