我国政策监控机制的问题及对策建议

丁　荣



我国政策监控机制的问题及对策建议

丁荣

摘要：我国存在着若干的政策监控主体的同时，却暴露出了政策监控整合力不足的弊端。因此文章分析了我国政策监控体制所面临的一些问题，继而针对这些问题，从监控机构的独立性、素质水平的合理性以及社会监督的有效性等方面提出解决性的对策。

关键词：政策监控;政策过程;对策措施

一、我国政策监控的现状

我国的政策监控机制主要由权力机关的政策监控、行政机关的政策监控、司法机关的政策监控、中国共产党作为执政党的政策监控、各民主党派以及人民团体的政策监控和人民群众的政策监控等组成。

政策监控的主体都有被赋予的不同的使命，但是同样暴露出来了一个严重的问题，不同的政策监控主体之间要么相互干扰、要么各自为政，产生了很小的整合力。人民代表大会的政策监控，总体上可以分为法律监督和工作监督，法律监督是国家和人民赋予它的权力，而工作监督是指人大对行政机关和司法机关的具体活动和官员的具体行为实施的监督；政府机关的政策监控主要包括行政监察、上级行政机关对所属部门以及下级机关的业务监督和人事任免、所属部门和下级机关对上级机关的监督与控制、综合性的政策监控、专业性的政策监控；司法机关的政策监控是国家政策监控系统的重要组成部分，包括人民法院和人民检察院的监控，主要是通过法律的手段实现；中国共产党的政策监控主要包括决定政策内容、方向与实施、党纪监督、通过党的基层组织实施监督等方式进行的；各民主党派对政策的监控主要是通过人民政治协商会议来实现的；人民群众以及人民团体则是通过选举自己的代表、通过大众传媒等手段、通过上访等各种途径来实现对政策进行监控的作用。

二、我国政策监控机制面临的问题

政策监控在整个政策的过程中发挥着不可替代的作用，如果在整个政策的过程中缺乏政策监控环节甚至是政策监控过程出现一定的问题，那么整个政策过程就会出现问题。

(一)多头管理的体制下造成监控缺乏整合力

统一指挥构成了高效率政府的一大原则，然而，在我国的政府中仍然存在着部分多头管理的现象，造成了政策监控上的失职，从而降低了政府对政策监控的整合力。在这里对多头管理的理解主要是从两个方面：第一，党政职能不分，权责不统一。在权力制约上，党的监督在很大程度上包揽和取代了其他国家权力主体的制约，政府的监控部门或者下级党委即使是想进行监控也难以或者不敢对其进行监控。第二、多头管理还体现在“条条块块”上，在职能划分上，地方行政单位要受到上级乃至中央相同的职能部门的领导，比如某市教育局，在职能划分上要隶属于该省教育厅和教育部的管理。在区域划分上，地方的行政单位还要受到地方人民政府的管理，比如该省教育厅除了要受到教育部的管理之外还要受到该省人民政府的领导。不同的上级部门可能会有不同的监控指标，这样就会给地方的行政部门在实施政策监控的过程中带了很多的麻烦。

(二)监控机构缺乏独立性和权威性导致监控不力

执行政策监控的部门或机构应该是一个独立于体制之外的单独机构，只有独立于或凌驾于所监控的部门的情况下才能够更好地发挥作用。上级在对下级机关关于政策的落实上进行监控的时候，不需要任何理由，职能规定其有义务也有权力对下级进行监控，然而下级机关想要对上级进行监控，那难度就大了，主要是受到上级机关权威性的原因，下级机关不敢对上级的行为进行监控，而在同级机关进行监控也是十分困难，甲部门因乙部门在政策执行的过程中存在疏漏而进行监控，但是在日后找乙部门去办事，就有可能因为此事对方给甲部门穿小鞋。我国东汉时，御史中丞、司隶校尉和尚书各据一席，为“三独座”；元朝时，御史台、中书省、枢密院并列为三大府；明清时，都察院与六部为“部院并座”，都直隶皇帝统制。[1]他们在执行监控职能的时候就不会因上级的权威或者同级的情面而不敢或不能监控。

(三)政府监控与社会监控衔接不紧密影响了政策监控的效果

我国长期以来将政策的社会监控当成党和政府政策监控手段的延伸，控制社会监控，使社会公众对政策的真正看法或意见常常无法及时通过社会监控渠道反馈到党和政府的决策层。[2]最终导致政策的国家监控与社会监控相分离。中国媒介舆论监督的控制功能，是一种积极性的控制手段，它主要是以舆论、宣传、教育的手段去影响和引导公众的价值观和行为方式，预防和制止社会越轨行为。它在必要的时候，对社会问题做出最迅速、最灵敏、最有效地反应，主动承担起填补政府监控的不足。

(四) 投机心理、人情世故是造成上有政策下有对策的重要原因

“上有政策，下有对策”是当前普遍存在于中国各级党委和政府部门工作中的一种极其不良的现象。该现象在中国经常体现为下级违反上级的政策、法规乃至法律；有令不行、有禁不止，在贯彻执行政策部署上大打折扣 。面对领导视察，早有通知下来，下级便会充分准备、造假。 而即便走漏了风声，下级可以通过谄媚上级的方式瞒下去。最后必然有更高的上级不知情，几十年了这种现象都“顺理成章”地存在了下去。下级政策执行主体喜欢投机钻政策的空子，用人情世故去疏通上下级之间的关系，原本制定出来的非常好的政策在下级这里执行的时候就偏离了原本的价值取向。

三、完善我国政策监控机制的建议

针对政策监控在我国的运用中所暴露出来的问题，从监控机构的独立性、法律法规的制约性、素质水平的合理性、监督网络的科学性以及社会监督的有效性等方面提出解决性的对策：

(一)加大监控机构的独立性

关于这一点上，我们不得不重视中国古代监控体制的建立，中国古代政策监控机制源远流长，先秦至清未存在一套非常完整的政策监控系统。其中最为典型的是谏议制度和御史监察制度[3]。中国古代的监控制度能够意识到监控部门的独立性的存在对于我们当今社会健全我国的政策监控体制是十分必要的。监督主体的独立性是监督有效性的根本保障，因为权力本身是一种强制性的力量，如果权力监督主体失去应有的独立性，对权力的制约缺乏强制性，那么对权力机关和领导干部的监督就会软弱无力，甚至使监督主体成为权力的附庸。

(二)提高政策监督者的素质

在我国依法治国的大的背景下更是要注重政策监控者的素质的提升问题，政策监控要按照法律法规和制度办事，而不能根据自己的意愿，受自己的心理因素等进行支配。从对政策监控的工作人员的素质提出一定的资格标准到组织监控人员培训，从有关专家学者设立针对某个问题的解决而设立的临时性的专门委员会到政府机构把政策监控的职能外包给市场，由私营部门承担政策监控的职能，每一个环节上都必须要注意要提高监控人员的素质，做好法制监控。

(三)加强公众和大众传媒的政策监控

公众的政策监控有其他主体监控所无法替代的地位和作用。随着媒体业的快速发展，政策监控的“舆论化”倾向越来越明显。它既能促使国家机关及其工作人员有效制定、执行公共政策，又能反映民意，使公民的合法权益、民主权利得到保障。但我们的工作还存在一些问题，所以必须积极开展舆论监督，化解矛盾，促使阴暗面向光明面转化，消极面向积极面转变。(作者单位：延安大学公共管理学院)

参考文献：

[1]中国社会科学院公共政策研究中心，香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心. 中国公共政策分析[M].北京：中国社会科学出版社，2004：79.

[2]周晓红.我国政策监控存在的问题及对策分析[J].黑龙江教育学院学报.2006(7)

[3]崔红菊、方贵跃.中国古代政策监控机制研究初探[J].管理世界.2009(3)

作者简介：丁荣,研究方向：领导科学与人力资源管理。