战略布局 统筹协调—— 学习习近平总书记关于区域经济发展战略的重要论述

高国力



战略布局统筹协调
—— 学习习近平总书记关于区域经济发展战略的重要论述

高国力

“十三五”及今后相当长时期内，我国经济发展进入以增长速度下调、增长方式转型、增长质量提升为特征的新常态，同时面临国内外竞争加剧、资源环境约束加大、风险和不确定性凸显等严峻挑战，这对区域差异显著、区域增长不平衡的我国区域经济发展提出新的要求。在党的十八大、中央经济工作会议等一系列重要会议的报告和讲话中，习近平总书记多次强调要继续实施区域发展总体战略，促进区域协调发展，是今后相当长一段时间内区域发展的基本战略思想。

新常态下我国区域经济发展的战略格局调整

在2014年12月召开的中央经济工作会议上，习近平指出，“要完善区域政策，促进各地区协调发展、协同发展、共同发展。各地区要找准主体功能区定位和自身优势，确定工作着力点”。新常态对我国各地区经济社会发展提出新的要求，各地区采取特色不同的差异化发展模式，这要求今后既要继续坚持业已实施的行之有效的区域发展战略，又要加快实施一系列新提出的重大区域发展战略。

继续推进实施“东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起”区域发展总体战略。改革开放以来，我国率先在东部沿海地区设立经济技术开发区，后来批准设立经济特区，加快沿海港口城市的对外开放，建设了一批发达的现代化城市，提升了我国的国际竞争力和国际形象。1999年，我国实施西部大开发战略，夯实了西部地区加快开发开放的基础。2003年，我国实施东北振兴战略，致力于解决资源枯竭型城市和老工业基地的衰退问题，明显增强了东北地区的优势发挥和潜力培育。2006年，我国提出实施中部崛起战略，进一步强化中部交通区位、粮食生产、能源供应等特色优势，增强中部地区承接产业转移能力。新常态下我国应继续进一步调整优化四大区域的战略目标和重点，细化区域政策的针对性和精准性，加强区域之间的分工协作和优势互补，提高区域之间的竞合格局和效率，减少区域之间的重复建设和无序竞争，加快构建形成区域经济协调发展的格局。

加快贯彻落实“主体功能区、新型城镇化、生态文明建设”三大区域发展重大战略。习近平在中共中央政治局第六次集体学习时强调，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间。

主体功能区已经从规划上升到战略和制度层面，体现了国家的高度重视和坚定决心。习近平指出，要坚定不移加快实施主体功能区战略，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能。“十三五”及今后相当长时期，要在稳步推进试点工作的基础上，不断总结经验模式和有效做法，逐步丰富和完善主体功能区战略框架和政策体系。

新型城镇化战略将从长远影响我国的城乡发展、扩大内需、资源环境保护等重大趋势，逐步扭转和改变改革开放以来实施30多年的粗放型城镇化发展模式。习近平在中央财经领导小组第九次会议上强调，推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。未来的重点在于推进农业转移人口市民化进程，加快建立财政转移支付、基本公共服务体系与农民工市民化挂钩的机制模式。探索建立城乡统一的建设用地市场，推动土地、人口等要素，以及社保、就业、就医、就学等服务实现城乡合理有序流动和共享配置，建立可持续的稳定投融资模式。

习近平指出，要把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。这标志着我国资源环境和经济社会可持续发展进入新的历史阶段。今后加快推进已经开展的循环经济、低碳发展、生态文明示范等各类试点试验，积极探索先进适用的路径模式和政策体制。主动整合相关试点、规划和政策，集中资金和政策解决部门利益分割、规划不衔接、政策不配套的突出问题，保障重点领域、产业、技术和产品得到推广应用。妥善处理好生态文明建设和经济社会加快发展的冲突，细化实施区域差异化的生态文明建设重点、政策和时限，为绿色循环低碳发展落地和执行提供空间上和制度上的顶层设计。

为加速融入长江经济带，湖南省将全面提升水路运输能力，长江航道湖南段力争实现5000吨级通航标准，湘江基本达到2000吨级通航标准。图为湘江主航道上的货运船只。

积极探索推进“‘一带一路’、长江经济带、京津冀协同发展”三大区域性支撑战略。2014年以来，针对新的国际国内形势，结合“十三五”规划思路研究，中央相继提出“一带一路”、长江经济带、京津冀协同发展三大区域性支撑战略，这将对“十三五”乃至更长时期我国区域经济发展产生深远影响，带来重大机遇。

“一带一路”是综合考虑地缘政治、外交国防、经济社会等多方面因素，基于我国经济发展处于新常态出现的问题而提出的应对性重大战略，将对各地区发展产生长远重大影响。“一带一路”战略的实施要坚持引进来与走出去并重、沿线国家与线外国家统筹，结合各地区客观实际，强化各地已有的对外开放基础和特色优势，进一步拓展与沿线国家的经贸合作广度深度，不断提高开放型经济水平，实现利用新一轮对外开放带动区域经济合作发展的目标。

长江经济带是依托长江水道贯穿东中西的重要经济轴和城镇轴，在促进长江上中下游地区合理布局、缩小东中西发展差距方面具有重要作用。2013年7月21日，习近平考察武汉新港时指出，“长江流域要加强合作，发挥内河航运作用，把全流域打造成黄金水道”。长江经济带战略的实施首先要加快构建沿江综合立体交通走廊，提升沿江要素流动和资源配置效率，增强沿江经济带的集聚和辐射功能，发挥对周边地区的示范带动效应。依托沿江中心城市，加快长三角、长江中游、成渝三大城市群以及滇中、黔中“两小”城市群的培育壮大，建设成为长江经济带的重要支撑和核心区域。

习近平多次就京津冀协同发展作出重要指示，强调解决好北京发展问题，必须纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量，以打通发展的大动脉，更有力地彰显北京优势，更广泛地激活北京要素资源，同时天津、河北要实现更好发展也需要连同北京发展一起来考虑。实现京津冀协同发展的核心在于北京的非首都功能疏解和产业优化提升，关键在于北京和天津双核的关系和相互间合理分工和定位，潜力在于河北利用要素和市场优势主动承接产业转移和全面提高发展水平。2015年6月，中共中央、国务院正式印发《京津冀协同发展规划纲要》，加快已经启动的三地间交通设施、生态环保、产业配套、通关便利等一体化重大工程建设。同时，着手规划和实施社保体系、人才激励、教育卫生、创新联盟、资质认证等相关领域的共建共享共认，全面提升京津冀区域的整体综合竞争力和示范辐射带动功能。

2015年9月，国务院又批复实施《环渤海地区合作发展纲要》。因此，京津冀协同发展与环渤海地区合作发展是一脉相承、充分衔接的。第一，京津冀是环渤海地区的重要组成部分，是环渤海地区合作发展的中心区，也是重要引领和关键引擎；京津冀协同发展一系列重大探索，能够为环渤海地区合作发展提供直接示范和经验借鉴。第二，加快环渤海地区合作发展，立足各省（区、市）比较优势，能够从更大范围推动资源优化配置，促进基础设施共建共享、生态环境联防共治、产业对接协作等一体化进程，能够有效拓展京津冀协同发展空间，增强辐射带动能力。第三，《环渤海地区合作发展纲要》在发展思路上，牢牢把握对接和服务京津冀协同发展战略总体要求；在具体举措上，注重与《京津冀协同发展规划纲要》全面衔接，特别突出为京津冀协同发展创造良好周边环境；在体制机制上，借鉴京津冀协同发展的好做法好经验，拓展区域合作的思路和空间。

“京津冀货物快运”是在京津冀区域的225个铁路车站和17个无轨火车站收货办理零散货物的快运业务，覆盖了京津冀地区140多个县市以及山东省、山西省的部分县市。图为货运人员在清点验货。

推进我国区域经济协调发展的战略举措

结合我国经济发展进入新常态的战略判断和特征，系统总结改革开放以来我国区域经济发展的经验教训，继续保持和调整完善原有的有效政策措施，加快探索创新提出适应新形势的新的对策措施。

调整国家层面区域规划的重点方向，增强地方战略上升到国家战略的严肃性。近些年，几乎每个省均有区域性规划上升到国家战略，存在数量过多、盲目攀比、政策差异不大等突出问题。今后应严格控制和监管地方区域性规划上升到国家战略的数量、审批和程序，国家层面区域规划原则上重点倾向跨省级行政区的重要区域，或者省级行政区内对于全国具有重要影响和意义的特殊区域，省级行政区以下各级各类区域性规划应由地方各级政府负责规划编制和实施。

促进区域政策扶持从重点区域转向问题区域，控制区域差距的扩大。2015年1月，习近平在同中央党校第一期县委书记研修班学员进行座谈时指出，党和国家要把抓好扶贫开发工作作为重大任务，贫困地区各级领导干部更要心无旁骛、聚精会神抓好这项工作，团结带领广大群众通过顽强奋斗早日改变面貌。今后应加强区域政策的“雪中送炭”功能，加大对老少边穷地区、省际交界落后地区、资源枯竭型城市、老工业基地、独立工矿区等问题区域的重点扶持，增强基本公共服务和自我发展能力，逐步缩小与发达区域的发展差距。

加大区域性优惠政策的清理，推进区域政策从区域扶持转向产业扶持。习近平在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中提出：“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。”下一步首先对已出台区域规划中提出的区域性优惠政策进行清理，取消和调整一批明显不公平、难落地的优惠政策，今后应严格控制区域规划中提出新的财税、投资等优惠政策，促进优惠政策细化和实化，重点转向需要扶持的新兴产业、新型业态、高新技术、关键领域和环节、重要产品和链条，有效发挥优惠政策对重点扶持领域的引导和保障。

提高精细化和人性化水平，促进城市治理能力和体系现代化。随着新型城镇化的快速推进，越来越多的生产和生活活动、经济产出和人口规模都集中在城市地区，对于城市的治理能力提出新的挑战。2014年2月，习近平在北京市考察工作时强调，要健全城市管理体制，提高城市管理水平，尤其要加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理，推进城市管理目标、方法、模式现代化。今后应进一步完善城市治理体系，加强城市规划、建设、管理等各方面的精细化和人性化水平，促进硬件建设和软件服务相互配套支撑，推广国际国内先进适用技术手段和理念，提升城市治理的效率和水平。

探索合理高效的区域合作新机制，淡化行政命令的色彩。习近平在视察“长三角”时，建议建立沪苏浙三省市党政主要领导定期会晤机制，坚持和完善沪苏浙经济合作与发展座谈会制度，进一步探索建立有组织、可操作的专项议事制度，积极推动各类经贸活动的开展。强调要加强政策的统一性和协调性，着力消除市场壁垒，规范市场秩序，为要素的自由流动和各类经济主体的合作与竞争，提供良好的政策环境和发展条件。今后应逐步打破行政区划分割，加强区域间经济联系，构建市场在资源配置中起决定性作用的区域经济综合体。改进地方政府联席会议、城市联盟等区域经济合作方式，探索建立规划、财政、项目、机构相配套的区际利益分配和补偿机制，鼓励地方各级政府自愿进出、共建多赢，减少政府部门的“拉郎配”，保障区域合作项目的市场盈利和可持续性。

（作者为国家发展改革委宏观经济研究院科研管理部主任、研究员）

本栏责编：张亮

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