如何搞好国企分类改革

　策划人：赵鸿文 颜 牛

主持人：颜 牛　《时事报告》编辑　嘉 宾：彭建国 国务院国有资产监督管理委员会研究中心研究员王忠宏 国务院发展研究中心研究员



如何搞好国企分类改革

策划人：赵鸿文 颜 牛

主持人：颜 牛《时事报告》编辑
嘉 宾：彭建国 国务院国有资产监督管理委员会研究中心研究员
王忠宏 国务院发展研究中心研究员

主持人：9月13日，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》）正式发布，这是新时期指导和推进国企改革的纲领性文件。《意见》提出“通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国企同市场经济深入融合，促进国企经济效益和社会效益有机统一”，使得分类改革成为深化国企改革的基本原则和基本方法。如何深刻领会和全面把握中央精神，并在实践中搞好国企分类改革？我们邀请了相关领域的专家解疑释惑。

主持人　《意见》为什么要将分类改革作为深化国企改革的基本原则和方法？

彭建国：目前，国民经济中的绝大多数领域和行业都有国企存在。所在领域和行业不同，国企功能也会有所差异，有的甚至差别巨大。由于功能不同，不同领域和行业的国企所追求的主要目标也就不一样。目前我们的国企功能定位，既有追求社会目标的，也有追求市场目标的。

王忠宏：我国的国情决定了一部分国企必须承担维护国家安全、形成统一市场、合理分配全国资源、提供公共产品与服务、缩小地区差异和贫富差距等方面的职责，需要开展一些政策性业务，完成一定的国家专项任务，或者在经营中会受到部分政策管制。总之，部分国企还不具备完全按照市场机制进行考核和管理的条件。在这样的情况下，深化国企改革，就必须根据国企所处的行业性质，进行导向性的分类，为不同类别的国企制定不同的考核体系，形成相应的具体改革方案。当前，深化国企改革，要求国企不仅在形式上建立现代化的公司治理架构，还要真正按照市场的规则办事，做到“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展”。依靠企业内部的合理激励、企业外部的有效监督、企业之间的充分竞争，提高国企的市场活力，最大限度地实现国有资本的保值增值。

彭建国

彭建国：如果对国企一概而论、不分类别地推行改革，将导致改革措施缺乏针对性，既不符合国家战略，也有悖于市场规律。对国企实施功能界定与分类，有利于国企形成差异化的发展路径，聚焦主业，增强企业活力与发展动力，更好地实现经济效益与社会效益的有机统一。对不同功能的企业采取有针对性的考核、薪酬制度，才能够督促、激励企业按照自身功能定位，实现既定目标。不同功能企业的业务内容、经营方式有很大不同，只有厘清企业类别，根据各类企业的关键业务环节和重大经营事项有针对性地实施监管，才能提高监管的有效性。

主持人　具体来说，分类改革对国企如何进行分类？

王忠宏：《意见》指出，“根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国企在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国企分为商业类和公益类”。无论商业类国企还是公益类国企，都是独立的市场主体，都要和市场经济相融合，都要服务服从国家战略，都要实现经济效益和社会效益的有机统一。其中，商业类国企突出市场导向，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现保值增值为主要目标，以市场调控为主要手段，企业在市场竞争中优胜劣汰，涵盖了中央和地方国资委监管的绝大多数企业。

商业类国企又可进一步细分为两个类别：一是“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企”，例如，金属冶炼、民用装备制造、对外贸易等行业，已经对外资、民资充分开放，国有（控股）企业和其他所有制企业处于充分竞争的环境中，可以完全按照市场规则进行考核。二是“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企”。主要是指以下这些行业和领域：重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等；重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用；江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等；核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用；粮食、石油、天然气等战略物资的国家储备；国防军工等特殊产业，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域以及其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域。在上述领域，国有资本将长期处于独资或绝对控股地位，允许非国有资本以参与投资、参与竞争性业务环节运营等方式，加入市场竞争。

而公益类国企主要是在公共服务行业和领域，以政策性业务为主体，以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，即以社会效益和完成政府任务为主要目标，以国家调控为主要手段，发生政策性亏损时国家予以补贴。其经营目标是社会效益最大化，暂不具备市场化考核的条件。例如，城市公共交通运营、市政管网服务等领域的企业，都属于公益类国企。

彭建国：企业分类，可以从不同的角度划分。可以按行业领域分，可以按所有制性质分，可以按市场竞争程度分，也可以按企业目标分。从何种角度分类，关键取决于分类的目的。国企分类的目的，主要是为了分类改革、分类发展和分类监管。在以往的实践中，对国企的分类大多是按照国企的股权比例、管理权限等，从制度、政策上缺乏从企业功能角度的分类。由于国企缺乏明确的功能分类，在实践中许多国企面临“营利性使命”和“公益性使命”的冲突，存在功能不清晰、定位不明确的问题，考核评价科学性、针对性不够。所以，国企分类改革主要根据功能定位来进行分类。

国企情况复杂，其分类具有一定的难度。主要原因有三：一是企业功能的多重性，有时同一种产品和服务，既可以是营利的，也可以是非营利的；二是企业经营的多元性，由于企业多元化经营，特别是大型集团公司往往经营多种业务板块；三是企业发展的动态性，企业尽管有发展战略规划，可往往难以完全按照主观意愿规划发展，由于市场的机会和市场的力量，可能会推动企业业务类型逐渐发生变化。因此，国企的分类具有相对性。为了做到相对科学、合理、准确，《意见》关于分类的主要考虑是：宜粗不宜细；看主业看发展；相对稳定，动态调整。分类的主要依据是：企业的战略定位与发展目标，企业的发展现状与未来目标要求，企业的主业与核心业务。中央企业中，极少数属公益类国企，绝大多数会划分为商业类国企。

王忠宏：实际操作中，对国企进行分类并不是一件简单的事情。比如说，对一些关系国计民生的重要行业的分类，存在“两难”的选择。例如，电力供应、铁路客运等领域被划分到商业类国企，一方面要加强政府监管能力、提高自然垄断企业的经营效率，真正掌握自然垄断企业各环节的成本收益状况；另一方面要有举措，激励垄断企业不断降低成本、强化创新、改善服务水平；同时，对中低收入阶层和经济欠发达地区也有公平服务、基本服务的公益性属性问题。如何统筹兼顾，协调好营利性和公益性的关系，激励社会资本进入，推进混合所有制，在实际操作上还存在一些值得探索的地方。

王忠宏

主持人　在一些地方版国企改革指导意见中，将国企分竞争类、功能类及公益类三大类。为什么这次《意见》只分商业类及公益类两大类，而不分三大类？

彭建国：我认为，主要是考虑到科学性和国际化的要求。从科学性看，竞争类、功能类、公益类这三种类型不在同一个序列中，风马牛不相及，竞争类只与垄断类相对应，公益类与商业类、收益类、营利类相对应。此外，单独划分出功能类并不科学，因为国企都会有其功能，竞争类国企同样也有其功能，而公益类的国企功能最大，所以最应该叫功能类。从企业经营国际化角度看，本来西方国家就戴有色镜看我国国企，在我国国企对外贸易和对外投资中常常千方百计设阻，如果我们的国企有一大部分是功能类或公益类，会为西方国家遏制我国国企国际化经营制造新的借口，不符合经济国际化、全球化的时代要求。

主持人 在对国企一一分类之后，分类改革应该如何推进？

彭建国：分类改革首先需要明确的是，由谁来进行分类？我国国有资产管理体制是国家统一所有、各级政府分级代表国家行使国有资产所有权。由于我国地域差异大，经济发展不平衡，各地国企发展情况和国资监管的对象均有很大的不同，为了使分类更能符合各地实际情况、更有利于地方国企改革发展与地方国有资产监管，《意见》提出，谁监管的企业谁来分类，允许地方在遵循国家统一分类思路原则的大前提下自行分类并动态调整。

商业类国企分类改革，也应该分类推进。对商业一类国企，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或非国有资本，实现股权多元化。国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。加大改制上市力度，着力推进整体上市。对商业二类国企，要支持非国有资本参股，要保持国有资本控股地位。重要基础设施，国有独资或控股；重要资源开发利用，国有独资或绝对控股；自然垄断行业，管网国有独资或绝对控股，放开竞争性业务；基础数据采集利用，实行国有独资或绝对控股，支持非国企投资参股；战略物资国家储备领域保持国有独资或控股；国防军工等特殊产业中，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域实行国有独资或绝对控股，其他军工领域里支持非国企参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。

王忠宏：在分类基础上，推进商业类国企改革的具体路径包括：第一，在股权结构上，做进一步的调整完善。对于尚未进行股份制改造，或者已采用集团公司—单一主要上市公司架构的大型国企，将在集团公司层面实现股份制改造和整体上市，最终建立国资监管部门（或专门的国资运营公司）直接控股上市公司的架构。对于各业务板块相对独立运营、子公司已经分别上市的国企集团，可以进一步整理未上市的子公司（资产），实现整体分拆上市，从而转变为国资投资公司，强化各子公司的市场主体地位。对于主要承担特殊职能或政策性业务、不具备上市条件的企业，可以根据需要，引入多个国有股东；其子公司可以与地方同类国企整合，形成中央国资、地方国资共同持股的股权结构。

第二，在资本运作上，国资监管部门（国资运营公司）要激发国有资本的活力，做到动态管理、灵活运用，提高国有资本保值增值的能力。不具备市场竞争力的国企（子公司），要果断进行分离、重组，避免国有资本的进一步损失。与此同时，对于主营业务契合、具备核心竞争力并且能够产生协同效应的非国企，相关国企也要敢于进行市场化并购，增强自身的持续发展能力。此外，国资监管部门（国资运营公司）还可以根据各企业的中长期发展态势、资本市场的估值情况，择机增持或减持上市公司的股份，提高国有资本的长期回报率。

第三，在公司治理机制上，商业类国企要确保非国有股东依法参与公司治理，按照具体持股比例赋予相应的重大事项决策权，重点保护中小投资者的合法权益；并通过合理、持续的分红，吸引外资、民资与国资一起稳定持有股份，营造有利于国企长期发展的外部环境。

公益类国企应稳健地推动改革，在提供优质公共产品和服务、保持合理定价的前提下，适当引入市场机制。要以特许经营、委托代理等形式，分离一部分竞争性业务环节，开展与非国企的联合运营。具备条件的企业，也可以引入多个投资主体。

彭建国：分类改革的目的最终是促进国企发展，优化国有资本布局和投资效率。目前，国有资本布局存在的主要问题是，国有资本布局领域过宽、战线过长，国有资本分布过散、集中度过低，国有资本结构不尽合理，过于集中在传统行业，布局结构调整的行政化色彩过浓，市场化动态调整机制尚未形成。要通过分类调整发展，解决国有经济布局结构问题。对于商业类国企，要加大并购重组和资源整合力度，通过股权合作、资产置换、无偿划转、战略联盟等方式促进资源优化集中提高产业集中度，加快科技创新和管理创新步伐，持续推动转型升级，培育具有国际竞争力的企业航母，着重体现国有经济的竞争力；对于商业二类国企，还要更多地通过国有资本投资运营公司的平台作用，发展壮大战略产业，培育前瞻性新兴产业，着重体现国有经济的主导力；对于公益性国企，要加大投入，突出主业优化资源配置，提高公共服务的质量和效率，提供更多的公共产品和服务，着重体现国有经济的控制力。

由两大国企——中国南车和中国北车合并重组而成的中国中车集团成为我国轨道交通车辆制造行业的“巨无霸”。作为商业类国企，中国中车肩负抢占国际市场、提高企业效益的责任。图为6月16日，中国中车集团在2015北京国际城市轨道交通展览会上亮相，受到各国客商关注。

主持人 目前，我国国企数量大、情况复杂多样，分类改革可能会面临哪些难题？

王忠宏：一些国企的历史遗留问题突出，集团层面存在大量沉淀资产，或离退休老职工养老金带来的潜在财务负担较重，不利于整体上市。对于这类企业，应当结合具体情况，化解财务风险、理顺激励机制。其中，公益类国企的历史遗留问题建议由财政承担，商业类国企可采取“二次股改”的办法，由集团公司向上市公司股东支付一定的对价，最终完成整体上市，最大限度地盘活国有资本，减轻财政和社保基金的负担。

还有一些商业类国企规模庞大，国有资本还将长期处于绝对控股地位，需要建立有效的机制，使社会资本能够积极参与公司治理，发挥出混合所有制的优势。针对这一问题，国资和证券市场监管部门应加强对国资绝对控股上市公司的监管，引导上市公司按照中长期的市场公允价值，开展资本运作，切实保护中小投资者的合法权益；在董事会、监事会选举的过程中，积极创造条件，使得持股比例相对较大的机构投资者有机会推荐相应的人选。

彭建国：比如说，在产权层面分类推进深层次改革，即国企发展混合所有制经济（简称国企混改）的过程中，每个企业混改成熟度不同，推进起来面临难度，需要针对具体企业执行“一企一策”的政策。《意见》关于国企混改的总体原则是宜混则混，稳妥推进，不搞“一刀切”，强调“三因三宜”，即因地施策，因业施策，因企施策；宜独则独， 宜控则控， 宜参则参。同时不能“为混而混”，强调“三不”，即不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。分类推进国企混改，突出的是负面清单，主要体现在两个方面，一是对混改的态度及方式，即能否进行混改和以什么方式进行混改；二是混改的程度，即国有资本是否控股及控股程度。这些要求为每个企业深化分类改革、推进混改提供了指南。

主持人 对于国企负责人来说，考核是“指挥棒”，在推进分类改革过程中，国企考核机制会有哪些改革？

彭建国：对国企的考核不再像之前的一刀切，而是随着分类不同，在考核指标的设计上有所区别和侧重。对商业类国企的考核，要制定差异化的业绩考核标准。商业一类国企，可实行完全市场化的考核制度，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力，引入行业对标机制，提升企业价值创造能力和核心竞争力。年度重点考核企业经济增加值和效益状况，计算经济增加值时要根据行业风险程度、回报水平确定不同的资本成本率。任期重点考核资本保值增值能力和可持续发展能力，根据不同行业特征、发展阶段和企业管理特点设置有针对性的考核指标。商业二类国企，在按照市场化机制考核经营业绩指标和保值增值的同时，考核服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业，以及完成特殊任务情况。

对公益类国企的考核，要突出以下几点：一要考核成本控制，促使企业各部门对所控制的成本承担责任，并借以控制和降低各种产品的生产成本；二要考核产品服务质量，促进企业进一步强化质量意识，落实质量责任，提高产品质量，满足客户对品质的要求；三要考核营运效率和保障能力，促使企业提高营运效率、提高公共产品和服务的应急和保障能力；四要要根据公益类企业的不同特点，有区别地考核企业的经营业绩和国有资产保值增值，促进企业优化公共服务业务资源配置，增强持续经营能力；五要在考核中引入社会评价。公益性企业提供的是公共产品和服务，直接面向广大民众，为社会各界所熟知，服务产品和服务水平有着相对通用的标准。因此，在考核中应当引入社会评价，以推动企业提高公共服务的质量和水平。

主持人 群众普遍关心的一个问题是，对国有资产的监管将如何跟进，做到不缺位？

彭建国：国企分类改革带来的必将是国资分类监管。国资监管机构在管资、管人、管事等方面，针对不同类型的国企将采取不同的监管措施、方式及体制机制。商业一类国企，是完全独立的市场主体，要给予其充分的经营自主权，国资监管机构以管资本为主加强国有资产监管，总体上实施战略管理、预算管理和章程管理，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。对这类企业的监管，重在管资，部分管人（经理层市场化选聘）、基本不管事。商业二类国企，由于负有一定的国家战略功能，所以出资人监管力度较商业一类要大，还要引入政府部门协同监管。对这类企业的监管，我认为，既要重点管资，也要管重点人、管重点事。针对公益类国企，由于其以提供公共产品和服务为主要目标、以国家调控为主要手段，市场竞争不充分，市场评价与约束有限，所以应以出资人监管为主，同时引入政府有关部门和社会公众共同监管。对这类企业的监管要加大力度，国资监管机构要做到管资产与管人管事相结合。

王忠宏：还有一些国企横跨多个行业，分属不同的类别，但业务板块间又存在密切关联，分拆运营也存在一些困难，如果按照某一类进行监管，可能会出现一些监管漏洞，需要根据企业具体实际，适当调整监管方式。例如，农产品的政策性收购、农产品深加工，属于同一供应链；军工企业集团从事基础研究的科研院所，转化部分科技成果，成立了经营民品业务的公司，等等。面对这些特殊情况，就需要在考评机制建设、股份制改造过程中，建立相应的隔离机制，加强对公益类业务板块的监管，充分释放商业类业务板块的市场竞争活力。

本栏责编：颜牛

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