简述中国封建官制的演变

高志科

[摘 要]从秦统一六国到鸦片战争，两千多年的封建社会最基本的政治体制就是君主专制的中央集权制度。

[关键词]专制；集权；官制；演变

一、秦、汉中央集权制度的确立

秦王赢政统一六国，认为自己德高三皇，功过五帝，王的称号不能显示其至高无上的权势和地位，便把古代传说中的三皇五帝合二为一，号称皇帝，自称始皇帝，希望子孙二世、三世乃至千万世地传承，永掌政权。自此，皇帝成为封建国家最高统治者的称号，为历代王朝所沿用。秦始皇在战国官制的基础上，建立了一套以皇权为中心的中央政权组织。在皇帝之下，设三公九卿，三公是丞相、太尉、御史大夫；分掌全国政务、军事和监察。三公中，丞相官位最高，尊称为相国，通称为宰相。三公之下设有九卿，分掌国家的各项具体事务。秦始皇设立的“三公九卿”制度，为建立专制主义中央集权的封建国家制度奠定了坚实的基础，对以后历代封建王朝政治制度有深远的影响。

秦始皇将战国时的郡县制推行到全国，分为三十六郡，秦末增至四十余郡。郡设郡守，掌管全郡政务。郡内设若干县，万户以上设县令，不足万户设县长。郡守、县令、县长都由皇帝直接任命。县以下是乡、里基层行政机构，。这一制度，基本上被后来的封建统治者继承下来。

汉承秦制，但有所损益。西汉初年，丞相位高权重。汉武帝时，为了加强皇权，限制相权，提拔了一批中下层官员，作为高级侍从和助手，替他出谋划策，发号施令。西汉初年，地方行政机构，除沿袭秦朝的郡县制度外，还分封诸侯王，形成郡国交错的局面。汉武帝分全国为十三部（州），每部（州）派刺史一人，监察所属郡国。东汉光武帝进一步加强中央集权，削弱三公势力，扩大尚书台的权力，尚书台成了皇帝发号施令的执行机构；为了加强对地方的统治，把刺史固定为州一级的地方长官。刺史处理地方政务，直接上奏皇帝。

二、隋唐宋元的官制演变

隋统一后，重新整顿官制，在中央实行三省六部制。尚书、门下、内史三省职同秦汉时的丞相。六部尚书分掌全国政务。唐朝沿袭隋制，不过，六部的名称有所改变，为吏、户、礼、兵、刑、工六部；唐初，三省的长官中书令、侍中、左右仆射都是宰相，他们在一起共议国事，议事的地方叫政事堂。皇帝担心大权旁落，往往指定品级较低的官员加上“同中书门下三品”，“同中书门下平章事”等名号参加政事堂会议。三省互相牵制和监督，削弱了相权，保证了皇权的独尊。隋唐时期确立并完善了三省六部制，这是中国古代政治制度的重大创造，此后历代基本沿袭这种制度。

宋初，设立中书门下作为最高行政机构，最高长官行使宰相职权。为制约宰相，后来又增设参知政事、枢密使和三司使，分割宰相的行政权、军权和财权。这样就削弱了宰相的职权，皇帝得以总揽大权。隋、唐、宋的地方官制大致和汉相同。公元583年，隋文帝废去了郡这一级，改为州、县两级制。唐朝仍实行州、县两级制。睿宗时，于边境重要地区始设节度使，以后逐渐推广。“安史之乱”后，内地也多设节度使，于是形成了藩政割据的局面，严重削弱了中央集权。宋代的基层组织是县，县的首长称“知县”，县以上有州郡，长官称“知州”。为了加强中央集权，不久，又把州郡的兵权，财权和司法权都收归朝廷，还规定州郡长官由文臣担任，同时设“通判”负责监督，使其互相牵制。

元代设中书省，替代前代的三省，长官为中书令，行使宰相职权；枢密院掌管军事；御史台负责监察，在地方上设立“行中书省”，简称“行省”。行中书省各设丞相一人，掌管全省军政大事。行省下设路、府、州、县。行省制的确立，加强了中央集权，巩固了国家的统一。这是我国古代地方行政制度的重大变革，是中国省制的开端。

三、明清君主专制的加强

明初沿袭元朝制度，在中央设中书省，置左右丞相，总理朝政。但明太祖对丞相的使用一开始就存有戒心。他认为这种制度妨碍了皇权的高度集中，会导致社会动荡。1380年，明太祖裁撤中书省，宣布此后不许再设丞相，至此，秦以来一直实行的宰相制度宣告废除，君主专制制度进一步加强。

明成祖时，阁臣可参与机务。后来，内阁逐渐成了专设衙门，阁臣的权力也在六部之上，内阁首领俨然成为宰相。明朝还实行特务统治，明太祖让侍卫皇帝的亲军锦衣卫，兼管侦察、逮捕和审讯人民的反抗活动，以及官吏的不轨行为，有自己的监狱，可以杖杀大臣。明成祖时，又设了新的特务机构东厂、西厂。厂卫的设立，是封建君主专制高度发展的产物，它的出现，大大加强了君权。

1376年，明太祖废除总揽地方军政大权的行中书省，设立布政司、都指挥司、按察司分管地方的行政、军政和监察。三司平行，互不统属，这样，地方权力就集中到了中央。

清代中央政权机构多仿明代，但又有自己的特点。

（一）内阁与六部皆沿于明而不同于明。明一官一职，清则有一汉官必有一满官。

（二）议政王大臣会议和军机处，这是清朝特设的权力机构。清初凡军国大政，皆交议政王大臣会议决定，其成员皆由满族贵族组成，汉人不得参与。议政王大臣会议决定的事，连皇帝也难以更改，皇权受到很大限制。康熙亲政后，为扩大皇权，在宫内设南书房，皇帝谕旨多命南书房翰林撰拟，从而削弱了内阁和议政大臣会议的权力。雍正帝时设军机处，取代议政王大臣会议。军机处的设立，进一步加强了君主专制制度。

（三）理藩院，这是清代创设的一个专门管理边疆少数民族地区事务的中央机构。它的设立，说明清廷十分注意对少数民族的政策，在加强和巩固我国统一的多民族国家上起了一定的积极作用。

（四）内务府，清朝特设专管宫廷事务的机构，长官称总管大臣，由满贵族王公大臣担任。设此机构的目的在于防范太监窃权乱政。清代地方行政机构分为省、道、府、县四级。省级最高官员是总督和巡抚，掌握一省或数省的军政大权。道设道员，府设知府一人，县设知县一人。