新工党政府时期英国社会救助政策评析

[摘 要]在新工党政府时期（1997—2010年），英国的社会救助政策经历了一系列重大改革，新工党政府的改革措施主要包括推行新政计划、设立工作家庭税收抵免和儿童税收抵免。新工党政府推行这些改革的主要原因是社会救助支出的快速增长让英国政府财政不堪重负。总的来看，新工党政府的社会救助政策改革是成功的。

[关键词]社会救助；自立；贫困

从1948年正式建立到现在，英国的社会救助制度先后经历了三个重要的发展时期：1948到1965年是初步发展时期；1966到20世纪70年代末是完善时期；20世纪80年代以来是变革时期。1997年新工党政府上台后，英国的社会救助制度迎来了前所未有的重大变革。在1979—1996年保守党执政期间，英国政府就已经对社会救助制度进行了一定程度的变革，1986年的《社会保障法案》创造了三种社会救助津贴：收入支持、家庭税收抵免和住房津贴，1996年又推行了求职者津贴制度，政府提供缴费型求职者津贴和非缴费型的求职者津贴，以应对不断增加的失业人口并缓解失业家庭的贫困。其中的非缴费型求职者津贴属于社会救助津贴，它附带了较为严格的家庭财产调查和就业行为调查，强调申请人必须积极努力寻找工作。这些改革措施在新工党执政期间被不断地加以改进和完善。

一、新工党政府的社会救助政策

在战后的英国，失业一直都是导致民众生活陷入贫困的主要原因之一，新工党政府上台后，为促进国内的劳动者就业，从1998年1月开始实施其“新政”。所谓“新政”，就是政府采取一系列措施，帮助没有工作的人走向新的工作岗位，摆脱对福利制度的依赖，变“他救”为“自救”，因此这一政策也被称为“从福利到工作计划”。

1998年5月，新工党政府提交了上台以来的第一份财政预算报告，该报告明确指出要用工作家庭税收抵免取代原有的家庭税收抵免。1999年10月，工作家庭税收抵免正式取代了家庭税收抵免。工作家庭税收抵免的设立清晰地表明了新工党政府的政策意图：提高至少有一个成年人就业的低收入家庭的收入；鼓励无人就业的家庭中的成年人进入劳动力市场。工作家庭税收抵免的设立明显地是受到了1998年英国财政部的相关统计数据的影响，财政部的相关统计显示：在1997年的英国，有五分之一的处在工作年龄段的家庭成员没有工作，这一比例是1979年的两倍。[1]就业率如此之低，改革自然势在必行。

1999年10月，工作家庭税收抵免正式取代了原有的家庭税收抵免。新工党政府推出工作家庭税收抵免的政策目标是让这项津贴覆盖150万个低收入的工作家庭，这是家庭税收抵免覆盖面的两倍以上。工作家庭税收抵免包括每周48.8英镑的基本津贴，加上随着孩子年龄而增加的额外津贴，在孩子达到16到18岁时，该额外津贴达到最高额度即每周25.4英镑。工作家庭税收抵免的申请者必须保证每周工作时间不少于16小时，但那些每周工作时间在30小时以上的申请者还可以额外得到每周10.80英镑的津贴。[2]

1999年11月，工作家庭税收抵扣计划开始实施时，覆盖了96万户家庭，其中单亲父母的人数超过了夫妻的人数，平均抵扣额为每周66英镑。此后，领取人数稳步上升，到2002年5月，共覆盖130万家庭、262万名儿童，平均抵扣额为每周86英镑。总体而言，领取人数不少，待遇水平对于多数领取者而言也不低。结果，税收抵扣的费用从1999—2000年度的10.97亿英镑上升到2001—2002年度的55.25亿英镑。工作家庭税收抵扣的目标，是增强经济刺激，以此鼓励人们就业，并保障就业人员有最起码的收入水平，从而消除贫困。[3]

工作家庭税收抵免的政策目标是有一个或两个成年人都没有工作的低收入家庭。与家庭税收抵免相比，平均每个家庭每周可以从重额外获得24英镑的收入。[4]工作家庭税收抵免的设立清晰地表明了新工党政府的政策意图：提高至少有一个成年人就业的低收入家庭的收入；鼓励无人就业的家庭中的成年人进入劳动力市场。

在2003年，工作家庭税收抵免又被工作税收抵免所取代，它仍然是针对低收入家庭的，与工作家庭税收抵免不同的地方是：它不要求家庭中一定要有需要抚养的小孩。工作税收抵免要求申请人拥有全职工作，25岁以上的申请人每周工作30小时以上才可以申请。当然，对于有小孩的家庭、残障人士，只需要其所在家庭里有一位成年人每周工作16小时以上就可以申请。工作税收抵免给付额是由一系列因素因素的得分相加之和。这些因素包括：基本因素、夫妇或单亲家庭因素、30小时因素（每周工作时间超过30小时，对夫妇而言，每周两人工作时间之和超过30小时）、伤残人士因素、严重伤残人士因素、50岁以后重新开始工作因素等，

2003年10月，养老金补贴计划正式实施，它包括保证补贴和储蓄补贴两个部分。保证补贴是专门针对60岁以上老人的收入支持计划，如果个人的储蓄超过10000英镑，则保证补贴将被削减。储蓄补贴的政策目标在于鼓励储蓄行为，使那些有一定储蓄的老人得到更好的政策待遇，适用人士是65岁以上的养老金领取者，当申请者的收入达到一定水平，就会丧失领取的资格。

英国新工党政府采取了综合性的措施和计划来实现其消除儿童贫困的目标，主要包括：一，通过工作福利计划使家长就业；二，现金支持，越贫困家庭受益越大；三，改善公共服务，促进机会平等。[5]儿童税收抵免（Child Tax Credit，简称CTC）是英国目前所有针对贫困儿童和青少年的现金福利计划中，数额最大、最重要的福利项目，它综合了此前多项未成年人现金福利项目，由国税局根据家庭收入状况决定税收抵免的额度。

在2008年以前，单亲父母可以申请收入支持，直到其最小的孩子满16岁。由于英国单亲父母的就业率是全欧洲最低的，在2006年只有56%，而同期丹麦的单亲父母的就业率是80%。[6]为了鼓励单亲父母们参加工作，英国政府规定从2008年10月开始，他们最小的孩子满12岁以后，单亲父母就必须找工作自力更生，如果找不到工作，则可以申请领取求职者津贴。从2010年10月25日开始，最小的孩子年龄标准降到7岁；从2010年10月开始，最小的孩子年龄标准又降到了5岁。[7]

2008年10月，新工党政府同时又开始实施了就业及援助津贴制度，取代了原有的丧失工作能力补助与收入支持，收益人群是由于健康原因而不能工作的人。与求职者津贴类似，就业及援助津贴也分为两类：缴费型与非缴费型。非缴费型的就业及援助津贴属于社会救助，需要进行家计调查，申请人的银行储蓄不得超过16000英镑。非缴费型就业及援助津贴的给付额计算方法与收入支持的计算方法类似。社会保障部门根据申请人的具体家庭状况计算出该家庭的标准给付额，在此基础上根据申请人的特殊情况，再追加额外给付。申请人一旦领取了非缴费型就业及援助津贴，就不可以再申请收入支持、求职者津贴和养老金补贴了。

二、新工党政府实施新的社会救助政策的原因

新工党政府实施上述这些新社会救助政策有着很多深层次的原因，主要包括以下四个方面：

首先，首相布莱尔提出的“第二代福利”思想的影响。布莱尔指出：第二代福利是要给人以扶持，而不仅仅是施舍。新工党政府在1998年出版绿皮书《福利的新契约》一书中这样写到：“过去50年的经验显示，单纯的救济方式引领着人们去过一种依赖性的生活。”[8]该绿皮书还提出：“我们的目标正是在福利申请者、雇主和政府工作人员之间倡导一种文化转型——每一方都有各自的权利与义务。”[9]这种文化转型背后的依据很简单，即对于大部分处于工作年龄段的人而言，脱贫的最快途径是就业；所以，他们必须掌握雇主所要求的技能。然而，现存的社会救助制度不仅不能帮助或鼓励他们这样去做，反而起了阻碍作用。[10]很快地，新工党政府就实施了“从福利到工作”的政策，鼓励不同的社会群体通过自身积极的就业来摆脱生活的困境，从消极被动地等待政府的救助转变为积极主动地“自救”。

其次，美国在1996年出台的贫困家庭临时救助计划对英国新政计划产生了直接影响。该计划主要实施对象为有学龄子女的单亲家长，要求他们必须每周工作30小时以上才有资格领取贫困补助，资金由中央政府拨款。领取补贴的最长时限为60个月，各州可以根据具体情况缩短补贴领取的时间。同时，瑞典的福利改革也给了新工党以重要启示，瑞典为失业者提供充分的培训或就业机会，并把参加培训、教育或积极寻找工作作为享受福利的必要条件，对无故不参加培训者将给予一定的降低福利待遇的处罚。[11]所以，新政计划是英国新工党政府在学习其他西方国家的成功经验的基础上制定出来的，并非是英国的首创。

再次，贫困人口的上升和零就业家庭的出现。20世纪80、90年代，英国贫困人口急剧上升，不平等状况急剧恶化。1995到1996年，英国有1＼5的人生活在贫困之中，而在1979年，英国的贫困人口还不到1＼10。20世纪80年代经济增长的成果并没有在不同家庭间分享，大多数成果都进了最富有家庭的腰包，而贫困家庭却未能从中收益。在这种趋势中，遭罪的主要是儿童——1979年，有1＼12的儿童生活在贫困家庭。到1995到1996年，有近1＼3的儿童生活在贫困家庭。[12]20世纪80、90年代英国社会还出现了一个全新的现象：零就业家庭。工作也两极化了，双职工家庭多起来了，零就业家庭也多起来了。1968年，零就业家庭只有4%，1975年为6.2%，1981年上升到10.6%，1995年更是达到了16.7%。在此期间，单亲家庭成为零就业家庭的风险最高，其次是单身汉。[13]

最后，社会保障尤其是社会救助支出让英国政府的财政不堪重负。战后英国的社会保障支出主要由三部分组成，即非缴费型但需要家计调查的社会救助金、缴费型的社会保险金、以及非缴费型但不需要家计调查的普惠式公共福利金。社会保险主要有养老金和失业保险金，普惠式公共福利金主要是指残疾人津贴、儿童津贴等。1979年，这三项开支在整个英国社会保障支出中所占得比重分别为16%、75%和9%，但1997年时就变为35%、47%和18%，社会救助金和普惠式公共福利金的比重显著上升，都翻了一倍，而社会保险金的比重则大幅下降。1949年，英国的社会保障支出在政府财政支出中所占的比例为13.5%，而到1997年时，这一比例已经上升到32%，成为英国财政支出中比例最大的一项支出，几乎等于国民健康与社会服务支出的两倍或教育支出的三倍。[14]1997年，新工党上台时，社会保障支出已经让英国政府的财政不堪重负，这成为了布莱尔政府实施福利制度改革的最直接原因。

三、新工党政府社会救助政策的实际效果

对于新工党政府的新政的实施效果，关于失业率的统计数据无疑是最有说服力的。2001年以来，英国的失业人数持续下降。2005年，英国的失业率下降为4.8%，在欧盟国家中处于较低水平。目前，英国失业人口保持在150万左右，失业率保持在5%左右，远远低于欧盟国家10%的平均失业率。在英国国内，2004年比1997年新增加了近200万就业人口，长期失业人口减少了3/4，基本上根除了年轻人的长期失业问题。[15]同时，领取求职者津贴的人数也从1997年的163300人减少到2005年的53000人。[16]

到2001年大选时为止，英国的失业人口自1975年以来第一次低于100万，长期失业人口也低于1979年以来的任何时期，28万年轻人通过新政项目找到了工作。[17]新政项目背后的“从福利到工作”的理念与过去十多年的保守党政府一致，只是福利这个概念被拓宽了。它所覆盖的人群不只是普通的失业人群，也包括了特殊群体，如单亲父母以及残障人士。[18]

在减少贫困人口方面，新工党政府的社会救助政策也发挥了一定的作用，但效果不如在减少失业率方面这么明显。根据2001年的统计数据，自1997年新工党政府上台以来，生活在收入平均数的60%以下的相对贫困人口虽然减少了100万，但仍然有1290万，占总人口的23%。[19]

客观地说，新工党政府“从福利到工作”政策的实施是卓有成效的，自20世纪90年代末以来，英国的失业率就一直处于不断下降的态势，明显低于欧盟国家的平均失业率，在2002——2005年间甚至比公认的拥有世界上最好劳动力市场的美国都低。但是，在就业方面，表面的乐观数据并不能掩盖一些事实上的不平等或不公平现象。在1971—2001年间，英国男性劳动力的人数从1600万缓慢增加到1620万，与此同时，女性劳动力从1000万急剧增加到1300万，官方还估计到2001年这一数字将再增加到1400万。[20]官方统计数据还显示，男性劳动力从事全职工作的比例要远高于女性，集中反映出英国劳动力市场的不平等。

总之，1997年新工党上台以来英国的社会救助制度改革其成效是显著的。但是，由于英国的社会救助制度被视为解决贫困问题的最后一道安全网，因此其支付水平被定得相当高，其对于AWP（普通产业工人的平均工资）的替代率较高，这在给贫困者提供一个体面的生活的同时，也会对他们的就业行为产生负激励效应，特别是对于有小孩的家庭。为有年幼孩子的家庭尤其是单亲家庭提供高福利是英国社会保障制度的重要特征，这种家庭的社会救助津贴对于AWP的替代率就更高了。因此，对于英国单亲家长来说，“新政”的吸引力比较有限，从而导致了英国单亲家长的失业率长期以来一直居高不下的局面。

参考文献：

[1][2]Maureen Baker and David Tippin.Poverty，Social Assistance，and theEmployability of Mothers：Restructuring Welfare States，Toronto University Press，1999， 199， 201.

[3][12][13] [英]简·米勒主编，郑北飞、杨慧译：《解析社会保障》，世纪出版集团，2012年，第127—128、23、14页。

[4]Toynbee P .& Walker D. Did Things Get Better？ An Audit of Labours Success and Failures，Penguin，2001， p21.

[5]胡昌宇：《英国新工党政府经济与社会政策研究》，中国科学技术大学出版社，2008年，第108页。

[6]James Chapman， Lone parents face benefit cut when child is three， Daily Mail， 6 March ，2007

[7]郑春荣：《英国社会保障制度》，上海人民出版社，2012年，第285页。

[8][9]Department of Social Security. A New Contract for Welfare， HMSO，1998， 71， 24.

[10][英]艾伦·肯迪著，周薇等译：《福利视角》，上海人民出版社，2011年，第105页。

[11]Daguerre A.Importing Workfare： Policy Trandfer of Social and Labour Market Policies from the USA to Britain under New Labour，Social Policy and Administration， 2004，38（1）： 56.

[14]刘燕生：《社会保障的起源、发展和道路选择》，法律出版社，2001年，第290页。

[15]HM Treasury. Pre-budget Report 2005： Britain meeting the global challenge， enterprise，fairness，and reponsibility， HM Treasury， 2005， 95.

[16]Richhard Blundell， et al. Evaluating the Employment Impact of a Mandatory Jobsearch Program， Journal of the European Economic Association， June 2004， 569.

[17]Department for Education and Employment. Towards Full Employment， Cm5084，London： HMSO，2001

[18]Price， D. Office of Hope， London： Policy Studies Institute，2000，311.

[19]DWP. Households Below Average Income 1994/1995 to 2000/2001， Leeds： Corporate Document Services

[20]Office for National Statistics. Social Trends 31， The Stationery Office，2001， 77.

作者简介：刘苏荣（1974-），男，博士，曲靖师范学院人文学院副教授，主要从事社会保障问题研究。