河南省国有建设用地二级市场存在的问题及对策

◎许爱国 王军胜

我国的国有土地市场包括土地一级市场和土地二级市场。自土地市场建立以来，相对土地一级市场的活跃程度，二级市场一直处于滞后和附属状态。近年来，随着经济发展方式转变，产业结构调整和升级，二级市场的土地需求日益强烈，交易逐渐活跃起来，土地市场不断扩展。土地二级市场是国家土地有偿使用制度的重要内容，不仅直接关系到土地市场能否健康发展，而且关系到能否有效地防止国有资产流失问题，对我国经济发展和社会稳定起着重要的作用。因此，政府在强化对土地一级市场垄断的同时，必须加强对土地二级市场的管理，确保二级市场土地交易的规范、有序，实现土地节约集约利用。

一、河南省土地二级市场建设情况

《国土资源部关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》 （国土资发〔2000〕11号）下发后，全省各地逐步成立了土地交易机构，建立了土地有形市场，同时对土地二级市场也进行了培育和规范。据统计，目前全省共建成土地使用权交易有形市场127个，具体承担土地一级和二级市场交易，为增加土地供给、促进节约集约用地、优化土地资源配置发挥了积极作用。近两年，有些市、县将土地一级市场纳入了政府公共资源交易平台后，国土资源部门原来的交易机构除个别地方撤销外，大多仍然保留，并承担除一级市场交易环节外的签转、公示，出让方案的报批、地价款评估、合同上传以及土地二级市场的业务。因此，目前河南省土地二级市场的交易平台基本上在市县土地管理部门的土地（地产）交易中心，隶属国土资源管理部门，也有个别地区二级市场随一级市场纳入了政府公共资源交易平台，如开封市整合原市产权产籍监理处、交易管理处和城区房管所，组建了开封市房地产交易登记中心，隶属于市政府。

二、河南省国有建设用地二级市场交易情况

根据河南省各地2009年至2013年土地二级市场统计台账，从交易形式看，全省二级市场交易主要以抵押为主，无论是在成交宗地总数方面、成交面积总量方面及成交总金额方面，土地抵押业务均占有绝对的比重；其次是国有土地使用权的转让。无土地租赁交易统计。从交易主体看，二级市场相比一级市场政府垄断不同，呈现出主体多元化特征，既有国有企业、有限责任公司、其他企事业单位等各类经济组织，也有个人。从土地用途看，类型多样，既有工业，也有商住。从交易数量看，抵押登记占主导地位。

河南省土地二级市场抵押情况统计表

2009年至2013年，全省共转让土地11777宗，总面积128211.7公顷。与同期国有建设用地一级市场相比，占新供土地面积的84.54%。成交宗地数量和面积呈逐年增加趋势，转让土地以工矿、商业和住宅为主。

2009年至2013年，全省共抵押土地19264宗，共计68437.5公顷，抵押金额4027.3亿元。从总体上来看，抵押宗数、面积和金额呈逐年增长趋势，其中2013年达到历年最高，并远远高于往年抵押金额（详见《河南省土地二级市场抵押情况统计表》）。在抵押宗地用途上，主要以住宅用地以及工矿仓储用地为主，商业用地次之；在抵押金额方面，占比最大的为商业住宅用地，工矿仓储用地抵押面积虽大，但因土地价格相对较低，居于商业用地之下。按抵押地块取得方式分，主要以出让方式获得土地使用权抵押为主，划拨地和作价出资入股土地抵押相对较少。

三、河南省国有建设用地二级市场存在的突出问题

当前，随着产业结构调整，经济发展方式转变，土地一级市场管控严格，土地二级市场交易相对趋于繁荣，这将对加快土地流通、优化重组土地资源配置、节约集约利用土地起到积极推动作用，但土地二级市场的发展也存在着诸多问题。

缺少配套完善的法律法规作支撑，制度建设不完善。河南省土地二级市场的法律、法规以及制度建设比较滞后，虽然国家层面出台了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等文件作为指导，但总体上比较笼统，缺少具体性和可操作性的工作规范，各地在土地二级市场的管理上不统一。

部门职能交叉，多头管理的现象突出。在土地二级市场的实际运行当中，由于河南省管理体制的不同，出现多个管理主体，将本应是一个完整的土地和房屋二级市场，分割为多个市场。如地上附属物的转让归属房管部门，涉及土地使用权清偿债务司法判决又由人民法院负责，企业改制土地则涉及到国资、财政部门的管理。因此，土地市场多头管理的现象十分普遍，极易引起混乱。

土地二级市场的监管难度较大，隐性市场大量存在。由于国有建设用地二级市场缺乏有力的监管，一些不良拍卖行同有关企业、个人操控土地交易、黑箱交易以及私下交易等干扰土地交易的现象还不同程度地存在，交易者往往在私下进行暗箱操作，采取签订“阴阳合同”等非法手段，规避管理费和各种税费，国土部门难以知情，发现后难取证、难查处，致使非法交易土地行为得不到及时有效制止，不但国家的税收难保障，还容易引发民事纠纷。

首次转让要求的前期开发投资条件难落实。按照国有建设用地使用权出让合同中的第四章第二十一条规定，首次转让的，应当符合两个条件：一是按照本合同约定进行投资开发，完成开发投资总额的25%以上；二是按照本合同约定进行投资开发，已形成工业用地或其他建设用地条件。但对25%的开发投资额度如何计算、由什么部门进行审核计算等需审查的环节无明文规定，对已形成工业用地或其他建设用地条件也无明确规定。在实际办理转让过程中，操作起来有很多不确定因素，造成操作难度和复杂程度增加。

集体建设用地隐形流转，严重干扰了二级市场秩序。随着经济社会的发展，在隐形市场中，集体建设用地违规流转日益活跃，且交易形式不断翻新。

四、推进河南省国有建设用地二级市场建设的对策和建议

应从国家层面完善建设用地二级市场法律法规建设。国家应从土地二级市场的特点出发，尽快出台统一、规范、配套和可操作的土地二级市场管理办法，建立和完善相应的法律体系，通过强化二级市场立法，统一交易标准，明确交易范围，规范交易制度，细化交易规则，为培育和完善国有建设用地二级市场提供法律和制度支撑。

加强一二级土地市场的有效衔接，实行统一管理。在加强土地一级市场建设的同时，应着力加大土地二级市场的建设和制度规范。各地在对二级市场规范管理的同时，应对一二级市场进行统一整合，对二级市场交易平台建设、交易机构的设置、人员的编制、工作流程、管理费用标准等进行明确和统一规范。

明确相关部门职责，建立积极的协调机制。进一步理顺相关部门和机构之间的关系，明确职责，加强二级市场中各管理部门间的沟通配合。最好能采取类似产权登记的模式，将多部门管理的职能进行科学整合。同时，各级要协调建立二级市场交易信息查询机制，实现二级市场信息的多部门共享，提高行政效率，实施有效监管。

加强对土地评估市场的管理，建立地价评估考评制度。进一步完善地价评估公示制度，规范评估机构警告、降级、淘汰制度。制止各种商业性人为指定（入围）选择评估机构，营造公平竞争环境，减少地价评估过程中评估结果受委托人影响的现象，健全地价评估机制，真正建立无利害关系第三方地价评估的权威，使土地二级市场地价评估更科学，更具有指导性和可操作性。