新型城镇化低碳发展的实践、问题及对策

宋祺佼　王宇飞　王晓

摘 要 通过梳理我国过去30年城镇化方面的工作，总结出城镇化的发展实践可以划分为“探索主体原则和主体形态”、“明确具体原则和指明新格局”和“确定实现模式和实现路径”三个历史时期，呈现高碳排放和低效率发展的问题。研究提出可以通过转变政府职能，加强城市群建设和注重城市规划来达到新型城镇化进程中的制度环境优化、资源配置优化以及城市内部空间结构的集约，最终将生态文明基本原则融入国家新型城镇化的具体实践。

关键词 新型城镇化；高碳排放；生态文明

[中图分类号]F291.1 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）08-0047-06

城镇化是一个历史范畴，也是一个发展中的概念。过去20年间，我国城镇化率从1994年的28.62%，增长到目前的53.7%，已步入国际公认的快速发展和转型关键阶段[1]。城镇化发展引起的生活方式改变导致了人均能源消耗的大幅度上升和温室气体排放的增加，城市各类废弃物排放显著增加不断加大对环境的压力。如何实现经济、社会和环境的和谐，提升城镇化的质量是当前政府关注的重大主题和难题。用低碳发展理念引领新型城镇化建设是破解这一难题的必要途径。新的历史时期，城镇化必须走新型发展之路，在注重经济增长的同时，还必须大力探索并实施城镇化的低碳发展战略，坚持集约、智能、绿色、低碳的发展方式，研究人与自然、人与环境的约束条件，通过合理布局城市群、加强城市规划以及控制城镇化密度等方式实现新型城镇化的低碳发展。

一、已有研究基础

从“十六大”提出城镇化要“全面繁荣农村经济，走中国特色城镇化道路，小城镇建设与乡镇企业、农村服务结合”，到“十七大”指出“形成城乡经济社会发展一体化新格局，建设城市群，培育新的经济增长极”，“十八大”指出工业化、信息化、城镇化和农业现代化相结合，再到 《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，指出要加快绿色城市建设，将生态文明理念全面融入城市发展，构建绿色生产方式、生活方式和消费模式。城镇化成为全面建设小康社会的载体和实现经济结构调整和经济发展方式转变的重点，建设“新型城镇化”，是时代的要求、也是国情的要求。学术界对新型城镇化的概念有不同的解释，吴江等将新型城镇化界定为以科学发展观为统领，以新型产业以及信息化为推动力，追求人口、经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体化的城镇化发展道路，认为新型城镇化同传统城镇化的差异主要体现在时代背景、侧重点、主体、方式和动力机制五个方面[2]。彭红碧等将新型城镇化道路界定为以科学发展观为引领，发展集约化和生态化模式，增强多元的城镇功能，构建合理的城镇体系，最终实现城乡一体化发展[3]。胡际权认为新型城镇化道路是体现以人为本、全面协调可持续发展的科学理念，以发展集约型经济与构建和谐社会为目标，以市场机制为主导，大中小城市规模适度、布局合理、结构协调、网络体系完善，与新型工业化、信息化和农业现代化互动，产业支撑力强，就业机会充分，生态环境优美，城乡一体的城镇化发展道路[4]。学者们的解释侧重点不同，但对新型城镇化的核心概念都有一个基本共识，即坚持以人为本为核心，以质量提升为目标，以“四化”同步为路径，以生态文明为原则和以城市规划布局为手段。

2012年中央经济工作会议提出走“集约、智能、绿色、低碳的城镇化道路”，要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，将低碳城镇化建设作为国家“十二五”期间实现转型升级的强劲推力和提升城镇化质量的重要途径。低碳城镇化是在低碳发展理念指导下的城镇化模式，作为其具体实践的重要一环，低碳城市建设也随之展开。因此，本文从低碳发展、低碳城市和低碳城镇化三个角度界定型新型城镇化低碳发展的内涵。

在“低碳发展”概念的界定上，不同学者看法不尽相同。低碳发展最早是在2003年英国政府发布的能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》提出，指出低碳经济包括低碳发展、低碳产业、低碳技术和低碳生活等经济形态。中国科学院能源战略研究组认为低碳发展是经济发展的一个方向，认为低碳发展重点在低碳，目的在发展[5]。付允等将低碳发展界定为一种结果，认为是在保证经济社会健康、快速和可持续发展的条件下最大限度减少温室气体的排放[6]。此外，邝福光还指出低碳发展实质上是环境伦理道德问题，碳问题的核心和要害，不是碳的利用的方法论问题，而是人类对能量的需求和投入问题[7]。通过不同的研究视角上，“低碳发展”的内涵也得以丰富。多数学者是从经济学视角，例如从“投入—产出”视角指出低碳发展要强调“低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益”[6]。也有从“低碳社会”角度研究，例如赖章盛等将“低碳社会”界定为是人类在建设生态文明过程中以人与自然和谐相处为基本理念，以低碳经济为基础，以低碳发展为发展方向。以低碳生活为生存方式，以经济社会与环境可持续发展为发展目标的经济社会发展模式[8]。

随着低碳城市建设的全面铺开，以“低碳城市”视角来研究低碳发展也成为一个热点。胡鞍钢从实现途径上对低碳城市进行分析，认为低碳城市建设包括低碳能源、提高燃气普及率、提高城市绿化率、提高废弃物处理率等方面的工作[9]。戴亦欣从社会发展角度等将低碳城市定义为通过消费理念和生活方式的转变，在保证生活质量不断提高的前提下，有助于减少碳排放的城市建设模式和社会发展方式[10]。夏堃堡从经济发展角度认为低碳城市就是在城市实行低碳经济，包括低碳成产和低碳消费，建立资源节约型、环境友好型社会，建设一个良性的可持续的能源生态体系[11]。刘志林等则从更为全面的角度提出低碳城市应当被理解为通过经济发展模式、消费理念和生活方式的转变在保证生活质量不断提高的前提下，实现有助于减少碳排放的城市建设模式和社会发展方式[12]。

随着城镇化进程的加快和新型城镇化的提出，不少学者开始对低碳城镇化进行初步探索，唐娇哑等认为是在城镇化进程中以低能耗、低污染、低排放、高效率、高产出、高质量为特征来进行低碳城镇的建设和规划。必须在生产方式、生活方式和价值理念上体现低碳[13]。陈晓春等将新型城镇化建设的低碳模式总结为尽可能的减少城镇化建设对生态环境的影响，最终实现经济社会环境的协调发展[14]。总的来讲，对于新型城镇化低碳发展的深入研究还比较少，多是停留在概念解释和内涵界定层面。endprint

新型城镇化的提出对低碳发展有了新的要求，传统城镇化是工业化的伴生产物，是工业文明的结果；而新型城镇化是新型工业化的伴生产物，是生态文明的结果。总结新型城镇化对低碳发展的新要求，至少在以下两个方面是十分明确的：一是在处理城镇化和人的关系这一核心内容上有进一步的认识。指出了城镇化发展中资源环境的约束条件，因此在未来城镇化中要“以人为本”。二是在处理城镇化和工业化的关系这一核心内容上有进一步的认识，指出工业化的实现不能以牺牲城镇化质量为基础，不能以消耗城市资源为代价，必须在满足人的城镇化和城镇化质量的前提下实现工业化，最终迈向现代化。

二 、新型城镇化低碳发展的实践

回顾过去30年来我国城镇化的历史进程，不难发现，它经历了不同目标和衡量标准的阶段性变化。整体而言，我国的城镇化是以政府推动为主的城镇化。梳理政府行为过程有利于对新型城镇化低碳发展的实践有更深入的理解。

从1984年（第一次提出小城镇发展）至今，政府在城镇化运动中扮演了重要的角色，而其推手就是各类城镇化有关政策的出台，主要包括行政区划调整政策、土地政策、户籍政策和投融资政策等。政府在这个过程中“摸着石头过河”（如图1），尝试通过低碳发展理念开展城镇化，对政策的认识不断的明确和清晰。

第一，1984年到2004年不断探索主体原则和主体形态的城镇化时期。从1984 年中共中央第一次提出“小城镇发展”，到2002年党的“十六大”号召“走中国特色的城镇化道路”，再到2004年，中央一号文件指出“我国总体上达到以城带乡的发展阶段，要有效引导城镇化健康发展”。政府提出要走中国特色的城镇化道路，指出了城镇化发展的方向，但并未明确这是一条以什么为发展主体，以什么为主要原则的城镇化道路。

第二，2005年到2010年明确具体原则和指明新格局的城镇化时期。2006年“十一五”规划中第一次指明了城镇化的具体原则，指出要按照“循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局”的原则来促进城镇化的健康发展；2007年，党的“十七大”明确做出“走中国特色城镇化道路”的新概括，提出形成城乡经济社会发展一体化的新格局，要由分散的城镇化开始向集中的城镇化演变。再到2010年，十七届五中全会将城镇化的具体原则概括为 “统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小”。这五年，政府明确了城镇化的具体原则和新格局，为地方政策的制定和执行提供了依据，拉开了地方政府城镇化实践的大幕。但该阶段还是单一、孤立的城镇化，仅限于城市布局的城镇化。

第三，2011年至今探讨人的城镇化实现模式和实现路径时期。党的“十八大”明确提出走新型城镇化道路，从局限“区域协调发展”演变为工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化协同”，同时指出城镇化是拉动内需，实现经济稳定增长的关键。2012年中央经济工作会议又提出了走“集约、智能、绿色、低碳的城镇化道路”，要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。2013年，政府明确了城镇化中需要解决的具体问题（土地、教育、社会保障、户籍等）。第一次明确提出不同城市具体的城镇化路径，指出要更好地发挥市场主导和政府引导作用，坚持制度创新，为城镇化健康发展奠定制度基础。实施最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，合理满足城镇化用地需求。2013年12月的中央城镇化会议，是建国后第一次专门关于城镇化的会议，对全面把握和推进城镇化建设有重要意义，强调了需要提高城镇化质量。2014年3月27日政府发布了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确了新型城镇化“生态文明，绿色低碳”的基本原则，并将资源环境作为新型城镇化四项发展目标之一，其中包括到2020年人均建设用地小于等于100平方米，城镇可再生能源消费比重增加到13%，城市绿色建筑占新建筑比重率达50%，城市建成区绿地率达38.9%，地级以上城市空气质量达到国家标准的比例为60%。这个时期的城镇化政策探讨和明确了具体实现模式，是在总结过去城镇化发展的经验和教训的基础上作出的更为科学的发展规划。

三、新型城镇化低碳发展所面临的问题

尽管我国在几十年的时间内实现了向工业社会的转变，但当前政策体系下，依然缺少有效的城市公共治理体系和治理能力，城镇化发展出现了不可持续和不可协调的现象。城乡规划和管理常通过垂直科层体系中自上而下的行政强制手段来实现对城市空间、土地的配置。这种缺少科学论证的管理方式和发展模式导致了城市过度蔓延、产业集聚不合理等现象，最终促使了城镇化的不健康发展。新型城镇化低碳发展所面临的问题可以总结为城镇化进程的碳排放高，城镇化进程中的盲目扩张以及城镇化进程中的粗放发展。

1. 城镇化进程中的碳排放高

1978年到2012年，我国人均碳排放强度和城镇化率不断的上升，在2012年达到52.27%，与世界平均水平相当。这一分析在其他学者的研究中也得到了论证[15-17]。城镇碳排放是中国碳排放的主体[18]，城镇化率对碳排放的具有明显的促进作用[19]。

随着经济发展，我国的碳排放水平逐年增加。这些碳排放主要来自于占全国总消费量60%以上的城市能源消费（见图2）。城市人均能源消费量是农村人均能源消费量的3倍左右。大量的农村人口向城市转移，必然导致城镇化碳排放的增加。这是一个不以人的意志转移的过程和工业化进程的最终结果。从2002年来碳排放随着城镇化率升高呈高速度直线上升，城镇化率每增加1个百分点，碳排放增加4.4亿吨。2050年我国城镇化水平预计可以突破70%，这期间的能源需求和碳排放不容忽视。城市已经成为我国当前和今后碳排放的主体。

2. 城镇化进程中的盲目扩张

城市扩张从某种程度来说是城镇化过程中不可避免的现象，但盲目扩张则是地方政府非科学的理性选择后果。经济发展是中国主题，但例行土地节约又是国策，这二者本来就是矛盾的，在具体执行中很难平衡。地方政府对土地收益有较大的支配自主权，同时土地收益也以地方为主，是地方最大的经济资源，因此地方政府热衷于“圈地”。如图3所示，2008年到2012年对比国务院和省级政府的批准建设用地情况，地方城府在支持城市建设用地方面更具有持续的积极性。土地资源可以分为两类，一种是既有的城市用地，另一种是管辖范围内非城市用地。在实践中，对于既有城市用地改造往往采用拆迁的办法，但成本高；对非城市建设用地则采用征地的办法，成本低。理性选择净收益决定了地方城府拓宽原有城市土地，盲目“圈地”的开发模式和开发强度。endprint

城镇化与城市建设规模之间是一个正相关关系。从1997年，特别是2000年后我国城市行政规划的个数变迁呈稳定态势，但从1981年到2011年，全国的城市建设用地面积从6千多平方公里增长到4.2万平方公里。如果不加以限制，随着城镇人口的不断增多，城市化率的不断提高，城市建设规模还将不断扩大。

3. 城镇化进程中的粗放发展

当前宏观层面的规划形成的碳锁定和微观层面的技术影响的碳效率是造成高碳排放的重要因素。政府在城市发展过程中扮演了重要的角色，城镇化作为国家的宏观战略，它的实现方式，直接影响碳排放的高低。

在当前中国的集体财产所有权制度下，容易造成政府对土地一级市场的垄断。官员晋升制度又决定了地方政府在决策时的短视效应。因此在行为中不计成本。城镇化进程中政府面临不同发展方式的选择，粗放的发展模式造成了许多不可预计的后果。比如土地资源浪费，2010年，我国的土地城镇化率是人口城镇化率的1.8倍，但在国际上，土地城镇化一般是人口城镇化的1.2倍，土地资源浪费严重[20]。同时，由于城市规划变更、用地性质改变、地价房价变动等因素，造成一批房屋被拆除。这其中存在很多未到设计寿命的“年轻”建筑被提前拆除，形成浪费。这些“短命建筑”在各级城市大拆大建中不断涌现，实质上就是城镇化进程中，地方政府片面追求发展速度、缺乏科学规划而导致的重复建设问题（见图4）。

四、新型城镇化低碳发展的对策

城镇化是一个自然的历史过程，新型城镇化建设过程所面临的低碳发展问题是传统城镇化不可持续的发展模式所导致的结果。无论是城镇化初期还是当前的城镇化，政府行为都深刻地影响着城镇化进程。随着城镇化进程的加速，政府面临更多的挑战，特别是城市规划问题，规划制定和规划执行，是影响城镇化质量的重要因素。传统城镇化粗放高碳的发展模式与新型城镇化的要求不符。

1. 转变政府职能，优化制度环境

政府在新型城镇化低碳发展中扮演重要角色，找寻突破困境的途径的核心也在于政府改革。地方政府间的资源配置不合理和政府与市场的角色错位是造成节能减排监管不力、生产过程碳排放高的原因。通过制度创新，激励和监督地方政府在新型城镇化低碳发展中的行为，实现地方政府间的跨区域合作，优化资源配置，避免地方保护主义和恶性竞争；同时避免在当前财政转移支付体系背景下，陷入“财政收入饥渴症”，并被企业用于与地方政府的讨价还价，试图换取粗放式企业经营环境。通过角色转换，转变政府职能，从划桨变为掌舵，建设充满竞争活力的和节约成本的“有限政府”，才能抑制贪大求快、不计成本的行为选择对城镇化的影响，最终实现“集约高效”和“可持续”的新型城镇化低碳发展。

2. 加强城市群建设，实现资源优化配置

城市群空间结构模式是各个要素在地域上的外部表现形式。随着工业化进程和城市化进程的加快，城市群在全国经济发展格局中的战略支撑点、增长极点和核心节点的作用。2007年我国城市群结构体系占全国总面积的21.13%，但是集中了全国48.99%的总人口，51.39%的城镇人口，78.8%的经济总量，76.09%的工业总产值，81.94%的第二产业增加值，83.5%的第三产业增加值。其经济密度和人口密度分别是全国平均人口的3.63、2.26倍，是今后我国经济区最具活力和潜力的地区，是我国区域规划和空间管制的重点区域[21]。

传统城镇化的问题在于城市发展资源分配不合理，城市发展低碳建设缺乏积极性。通过城市群建设实现区域协调整合，从而完善城市建设中的低碳发展机制。加强城市群建设，形成城市群“区域联盟”，一是改变当前中国大城市垄断优质资源，城市发展不均衡的局面，实现资源优化配置。二是由于地理区位和历史发展等因素，单个城市群内城市的资源禀赋大都具有同质性，将城市群作为一个整体，实现城市群之间的互动，优化区域间的资源分配。三是通过更有效率、更富有生命力的“集体行动”[22]，实现城市群内部各城市在低碳发展行为上的相互激励和相互监督。通过城市群建设，创新制度，才能使城镇化过程中资源相对可集、相对分散、相对减少在使用过程中的能源消耗和碳排放。

当城市群内部各个城市都有自己特殊的职能，都有占据优势的产业部门，并且彼此间紧密关联，在共同市场的基础上，各种生产要素在城市群中流动，就可以减轻区域经济内耗，降低交易成本，发挥城市更大的规模效益和聚集效益[23]。此外，城市群是克服规模不经济和集聚不经济的有效组织形式，如果城市本身资源的合理分配、水污染的方式、交通基础设施的建设在城市群内容以得到解决。因此应该通过政府的积极引导和协调，积极促进城市群内经济合作，从而提高城市经济竞争力。

3. 注重城市规划，集约城市内部空间结构

城市规划在城市发展中起着重要引领作用。没有科学的城市规划，造成城市规模的持续过度蔓延，就会带来比较严重的城市病，因此必须在规划中对城市规模有一定限定。此外，只有城市内部布局能够实现居民生产、生活、游憩等功能的平衡，才可以促进城市运行效率的提升。“就业—居住平衡”是西方城市规划界在与“城市病”做斗争的过程中形成的一种规划理念，并在20世纪80年代的美国转变为一些地方政府解决交通拥堵和空气污染的政策。“就业—居住平衡”的基本内涵是指在某一给定的地域范围内，居民中劳动者的数量和就业岗位的数量大致相等，大部分居民可以就近工作；通勤交通可采用步行、自行车或者其他的非机动车方式；即使是使用机动车，出行距离和时间也比较短，在一个合理的范围内。这样就有利于减少机动车尤其是小汽车的使用，从而减少交通拥堵和空气污染，提高城市内部运行效率，降低能源强度，减少碳排放。

区域内部功能多元化是构成“职住平衡”的必要条件。功能的多元化与匹配是以一定地理范围为界定，多层次、多角度满足区域内消费需要，即商圈的形成。多元商圈内部一般分为：商业区、住宅区、文教区、办公区、工业区，具备单一商圈形态不具备的多元化消费习性。商圈的形成可以有效构成“职住平衡”的前提条件，但商圈的形成并不能直接构成“职住平衡”。相对于商圈的经济传统，“职住平衡”更多地与整个城市的产业布局、城市功能分布相协调，受到政策与个人偏好的双层引导。endprint

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Abstract： Analyzing previous reform experiences in last 30 years，the article summarized that the development of urbanization can be divided into three steps as "exploring its main principles and forms"，"clarifying specific principles and demonstrating new patterns" and "defining realization modes and routes". However，the problem of high-carbon emission and low-efficient development also emerges. The article proposed that，low-carbon urbanization could be achieved through transforming government's functions，strengthening the construction of urban agglomeration，and focusing more on urban planning，thus optimize the environmental institutions，resource re-allocation and intensify spatial structure of urban areas，and finally，integrate the ecological civilization into the country's new urbanization construction.

Key words：new urbanization；high carbon emissions；ecological civilization

（责任编辑：李 萌）endprint