学时管理模式需要放权驱动——关于机动车驾驶培训学时管理模式的思考

文/李雄伟 于美娜

学时管理模式需要放权驱动
——关于机动车驾驶培训学时管理模式的思考

文/李雄伟 于美娜

机动车驾驶培训以统一学时来衡量学员培训效果是否科学合理？对于学时来源的驾驶培训大纲，其执行主体和监管主体是谁？怎么才能更有效的执行和监管？现行的学时管理模式是否有利于驾培行业的发展？本文结合行业管理中的问题和矛盾，对培训学时管理模式的科学性进行了思考和探索，尝试提出另一种可能和思路以抛砖引玉。

自2004年驾驶“培训、考试”分离以来，培训学时管理一直是机动车驾驶培训的重点，上至管理部门下至学员，都在围绕培训学时打转：管理部门设定培训学时标准，并将学时作为重点管理和监管内容；驾校以完成培训学时收取培训费为经营目标；教练员仅以完成学时为工作职责；学员忙于完成学时机动车驾驶培训以统一学时来衡量学员培训效果是否科学合理？对于学时来源的驾驶培训大纲，其执行主体和监管主体是谁？怎样才能更有效地执行和监管？现行的学时管理模式是否有利于驾培行业的发展？

衡量培训效果不能“一刀切”

培训学时由管理部门依据《机动车驾驶培训教学与考试大纲》（以下简称“《大纲》”）统一设定，并作为学员培训审核和预约报考的唯一依据。这种学时管理模式用统一的学时标准来规范培训过程，避免驾校和教练员偷工减料，保障学员权益，保证培训质量，初衷不可谓不好；但却忽略了机动车驾驶培训的个性存在，依照统一学时标准一刀切使得培训效果并不尽如人意。

驾驶培训属于成人教育，学员在年龄、文化层次、理解和接受能力、学习态度等多方面情况各异，而教练员的教学能力、教学方法和教学态度也有差异，这样导致教学双方共同影响的培训效果必然不同。

根据江苏省南通市学驾人员的调查结果显示，18至25岁的青年人掌握驾驶技能实际需要的实车培训时间在16至18个学时左右；50岁以上的中老年人即使完成《大纲》规定的培训学时，仍有很大部分学不会；同时，有些学习态度认真的中年人培训效果反而要比三心二意的青年人好。由此足见各人所需的培训学时差异性很大。不仅如此，很多学员即使在经过交通部门对培训学时的四次审核、公安部门的四次考试后，仍有相当一部分人拿到《机动车驾驶证》后不敢独自驾驶。可见，用同一个学时标准判断个性化的学员是否掌握驾驶技能，便于操作却不科学。

现行学时管理模式凸显：行政大于市场行为

2014年江苏省人民政府将驾校许可调整为“先照后证”之后，公安部门也提出了“取消考试名额制，改革考试模式”等意见，表明驾培行业的市场化程度在不断加深，依靠市场竞争机制调节驾培行业已成为必然。反观现有的学时管理模式带有明显的行政命令特性，与市场经济规律相悖，必然会限制驾培行业的健康发展和驾培市场繁荣。其弊端主要表现在以下三个方面：

一是滋长学时造假行为。江苏省《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》（2012年76号省长令）第十六条“机动车驾驶培训实行学时制。培训费用由理论培训学时费、驾驶操作培训学时费、驾驶模拟操作学时费等组成”。这表明“学时”是驾校的经济来源，学时数量、单位学时收入和支出是核算驾校培训成本支出和收益的。采用统一的学时数量且作为审核标准实际上是“把住了企业的咽喉”，不符合市场经济规律。

为减少成本，不少驾校伪造学时成风。相关调查发现，对于伪造学时，很多学员不仅不抵触，还有一部分人伙同造假，甚至有学员主动要求驾校或教练员帮其造假。个中原因值得深思。

二是无法实现“依法行政”。“依法行政”的目的是“执法为民”。管理部门将《大纲》所提的学时落实到日常管理中实现“依法行政”，必须要得到大部分驾校、学员和社会的支持，但据非正式统计,目前《大纲》规定的培训学时在驾校中的支持和执行率低得可怜。这从各地针对老《大纲》（2013年以前执行的）进行的地方性调整可见一斑。如江苏省在2007年由省运管局和省交警总队联合确定了各类车型的培训基本审核学时和其他学时，对学时进行了折算，以提高驾校在培训过程的操作性。但随着时代的发展，符合实际的学时标准不断变化，依靠管理部门不断调整学时折算标准，不仅存在不依法行政的风险，还难以实现驾校的培训主体地位。

三是限制培训效率提高。采取统一的学时标准，固然便于驾校和教练员的操作，便于管理部门的审核。但统一学时标准对提升培训效率也带来不小的负面影响：无论驾校采取何种经营管理模式，教练员采取何种教学方法，学员采取何种学习态度，驾校和教练员都必须完成《大纲》规定的培训学时，而学员的学习时间和培训费用都不会改变，结果造成驾校、教练员和学员都对通过提高培训效率减少培训时间没有任何兴趣，也无能为力。整个行业处于得过且过的状态，任何对于提高培训效率的措施和努力都是无根之木。

根据以上分析可知，在机动车驾驶培训中，培训学时的多少取决于学员的素质、教练员的教学方法以及教学双方的态度；培训效果的衡量标准应是对驾驶技能的掌握而不是学时数量；培训责任的主体是驾校和教练员而不是管理部门；驾培行业是一个市场而不是行政体系。因此，由管理部门推行统一的学时标准看似为驾校培训责任把关，实际打击了驾校、教练员和学员的积极性，损害了学驾双方的时间和经济利益，消磨了驾培市场的活力，其本质并不利于驾培行业的健康发展和社会资源的合理配置。

监、管错位，学时管理模式新布局势在必行

计时培训和学时收费是驾校培训服务计量和学员消费结算的模式，学时是驾驶培训服务质、量和价格的具象，是调节驾校和学员培训质量和经济利益的手段。因此，改进学时管理模式应遵循市场规律、符合行业实际，即要明确《大纲》的执行主体、监督主体，理顺管理部门和企业的关系，厘清行业管理与企业管理的界限。

一是明确驾校是执行《大纲》学时管理的主体，落实培训责任。驾驶培训的主体归根到底是驾校，落实者是教练员和学员；培训效果由教练员和学员双方决定；驾驶技能是否掌握、培训是否完成只能由教练员来评判、驾校来把关。因此，管理部门无论是根据《大纲》规定学时标准，还是根据地区情况设置学时标准，都是越俎代庖，难以落实驾校的培训主体责任，造成驾培经营者和从业者缺乏培训主动性、驾培行业缺少竞争活力，同时也使得自身在“依法行政”和“执法为民”之间左右为难，力不从心。

既然要从培训实际出发、落实驾校的培训主体责任、调动教练员的积极性和责任意识，培训学时的设定权就应该交给驾校，培训效果的评估权交给教练员。即由教练员根据每个学员的实际培训效果决定学员是否可以参加结业考核，由驾校组织结业考核来检验教练员的培训效果。

二是明确管理部门是《大纲》执行的监管主体，落实监管责任。行业管理部门给驾校和教练员主动性不等于放纵，还要切实负起监管责任，并将有限的力量发挥最大的监管效应，即将监管重点从“学时审核”转移到“结业考试制度落实”上，变过程监管模式为结果监管模式。表现为建立以结业考核通过率和一次考试合格率为核心的驾驶培训质量考核体系，科学全面地考核驾校的培训质量；建设统一的对外服务平台，将各驾校甚至每个教练员的培训质量对外公布，依靠市场的力量优胜劣汰，不断给驾校和教练员以创新的动力和压力。

自主、弹性的学时管理模式理顺了驾校、教练员、学员和行业管理部门在驾驶培训中的关系，有助于形成驾校、教练员、学员和行业管理部门各司其职、各负其责、良性互动的全新格局，保障了学驾双方的时间和经济利益，真正实现了按需、从实出发，有效发挥经济杠杆作用，引导驾培行业走上依靠市场推动提高培训效率、不断升级转型的良性发展模式。

首先，为驾校和教练员提升培训效率提供可能性，提高了把关培训质量的责任意识。驾校自主设定培训学时标准，才能通过改进经营管理模式提高培训效率而不是伪造学时来降低培训成本；教练员自主决定不同学员的培训时间，才能“因材施教”而不是“混学时”；驾校和教练员掌握了学员培训效果的评判权,才能真正负起培训质量把关的责任，而不是由交通的审核和公安的考试为自己的培训质量把关。

其次，整个驾培行业以提高培训效率为目标，必然引发对驾校经营管理模式的革新、对新技术的探索和应用、对培训质量信誉的重视和创建，从而推动整个驾培行业的效率提升和升级转型。

再次，弹性学时不仅为学员节约了时间成本，还给了学员认真学习减少培训费用的动力。同时，因培训效果而异的学时管理模式让学员不再以“混满学时、参加考试”为目标，而是以掌握驾驶技能为目标，有助于提高培训质量。

最后，将学时设定权还给驾校，解决了管理部门“依法行政”和“执法为民”统一的难题。同时，将管理部门的精力从形式化的学时审核上解放出来，研究如何结合本地实际落实行业法规和政策，引导驾校探索新的经营管理和培训模式。

当然，现行学时管理模式必然基于一定的现实背景和考虑，有其科学性，只是对于当前剧烈变动的驾培市场来说，已经难以适应。但是学时管理模式的变革也不是一朝一夕之事，需要更深入的调查和研究。无论何种模式，最终都应归结于利于人们生活、行业发展、社会进步。