战略布局：如果可以科学地预见

编辑/楚峰

战略布局：如果可以科学地预见

编辑/楚峰

一个城市的发展是建立在优秀的城市交通系统上，城市交通越完善，证明城市越进步！但随着城市的不断发展，交通拥挤、交通阻塞、空气污染、城市交通被动适应城市发展等问题越发凸显。如何布局城市交通、发展引领导航新型城镇化的城市交通系统，已成为城市可持续发展的重要一步。

实现城市交通可持续发展，是一项系统的复杂工程，也是世界各个城市面临的共同挑战。当前出现众多城市交通问题，其中一个重要原因就是：缺乏科学的整体交通战略和规划，治理工作往往顾此失彼，前后失调，投入不小，而收益不大。

有些大城市，往往热衷于建设高标准的大型交通工程，于是就出现了许多诸如立交桥、高架路和城市环路。是否只有高标准的大型交通工程，才能一劳永逸地解决交通问题？实际上，这种办法只能缓和暂时矛盾，拥挤问题不但没有解决，甚至诱发聚集更多的交通量，引发结构性的“负效应”。

新型城镇化要求发展什么样的城市交通系统？如何解决城市交通问题的症结？如何发展引领新型城镇化的城市交通系统？……要解决这些问题，首先要有科学的城市整体交通战略布局和规划。

认清城市交通的功能定位

城市交通是城市经济发展的血脉，是城市功能正常运转的基础支撑和提升城市综合竞争力的关键。我国对城市交通问题十分关注和重视，2012年12月国务院印发了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，从发展理念、发展规划、发展目标、发展政策和保障机制方面提出了系统的指导意见；2014年3月中国政府发布了《国家新型城镇化规定》进一步强调要将公共交通发展城市交通发展的首要位置。

交通运输部运输司城乡客运处处长蔡团结在4月底召开的“2015国际城市交通发展论坛”中指出，一个城市的发展建立在优秀的城市交通系统上，城市交通的发展、活力、竞争力，支撑着城市的正常发展。国家提出新型城镇化规定，利用5年的时间到2020年的时候，达到60%左右的城镇化率。按照这个速率，每年要以一个百分点递增城市化，每年将有1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。那么，如何在庞大的系统中实现城市交通的价值？首先需要更多地关注实际城市交通自身的各方面功能定位问题。

“在新型城镇化背景下，城市交通到底如何定位？如何发展？如何变主动适应为主动引领？这是摆在我们面前很深刻的问题。”蔡团结说，我国新型城镇化具备四个特征：集约高效的系统，以人为本的城市，统筹协调的城市，生态友好的城市。

如此说来，城市交通必须转变发展模式，走集约高效的发展道路；城市交通必须加快提高人性化服务水平，注重提高运输服务品质，提供差异化、高品质运输服务，有效满足不同群体的交通出行需求；进一步发挥以城带乡作用，实现城乡交通的一体化发展，必须坚持城乡一体化发展思路，统筹布局城乡交通服务网络和设施建设。此外，还必须走绿色低碳发展道路，推广应用新能源车辆，提高运营效率，用高效的运输方式来替代私人低效的高能耗的交通方式，来实现可持续发展。

症结在哪里？

城市交通拥堵和空气污染已经是一个世界性的问题，尤其在人口众多的中国，这些问题变得越来越突出。“我们应该高度重视起来，结合我国目前城市交通发展的实际情况，找出城市交通发展过程中的症结，对症下药！”蔡团结总结了几点目前我国城市交通发展过程中出现的问题。

第一，城镇化和机动化同步快速发展，城市交通供需矛盾在时空上大幅压缩。在城镇化上，我国起步晚，发展速度快，每年增长1个百分点，每年1400多万人从农村转入城市。在机动化上，所有人活动都要靠城市交通来运转。

第二，城市人口规模与空间规模同步迅速扩张，交通系统承载能力面临严峻挑战。人口规模不断增加，城市空间不断扩张，这是新型城镇化的必经步骤。目前我国1000万人口以上的城市人口增长了约6%，在这种状态下城市交通的发展到底怎么去适应？所以，在城市交通方面必须有一套新的机制来去保证新型城镇化的发展，以更好的实现我们城市持续发展。

第三，城市空间结构与功能调整相互脱节，城市交通被动适应城市发展。

这是非常关键的问题，我们总是在建了一个小区后要求城市交通来配套，或者规划好一个工业园区后要求城市交通来配套。为什么不在规划阶段根据城市功能的分区和人员的分布来考虑好城市交通衔接配套问题呢？建成以后再来想到交通配套，会给功能区的设置带来很多无序的、单向的交通，这就导致城市交通资源配置严重不合理，容易引发一系列后续问题。

第四，城市群交通发展统筹协调不足。城市群之间、城市内部之间和城市郊区之间衔接方面存在很多问题：设施的衔接、服务规范的衔接、基础线网的衔接等。而且，现在最重要的城际之间的轨道系统还没有建成，市郊交通铁路现在还处于初步阶段，要知道完全依靠道路网络很难满足城际之间大规模的人口往来需要。

第五，综合交通管理体系不健全，缺乏有效的交通需求管理手段，导致城市交通出行结构不合理。现在城市交通处于一种“和面”状态，过多依靠行政手段，比如“两限”，这是很多城市不得以采取的政策，但是“两限”只是延缓城市交通各方面配制的一种方式，而不是一种长效的管理政策。交通城市管理必须通过法律、经济、技术手段来不断完善。

城市交通必须转变发展模式，走集约高效的发展道路；城市交通必须加快提高人性化服务水平，有效满足不同群体的交通出行需求；进一步发挥以城带乡作用，实现城乡交通的一体化发展，必须坚持城乡一体化发展思路，统筹布局城乡交通服务网络和设施建设。

变被动适应为主动引导

如何发展引领新型城镇化的城市交通系统？蔡团结认为，要从供给和需求两个层面采取综合措施，推动城市交通由被动适应型向主动引导型转变。

第一，推进实施城市交通与新型城镇化协调发展战略，加快城市群间综合运输大通道建设，加快城市快速通勤交通系统建设，特别是城际轨道交通以及新型有轨电车系统等建设。另外，还要探索城际都市圈的城市交通管理协调机制。

第二，推进建立以公共交通为导向的城市发展模式，优化城市功能布局。

我国已借鉴国际经验的成果，实现了公交都市建设示范工程，核心也是以公共交通引领城市发展为导向，在规划阶段就充分考虑公共交通对整个区域发展的带动作用，避免出现马路经济或者地铁经济被动适应。在“十三五”期间，继续扩大公交都市创建范围，并适当降低人口的规模，这就让让100万左右人口的城市有机会参与公交都市建设。此外，加强土地利用与城市交通的统筹协调，推进建立公共走廊经济带，满足群众各方面的需要；建设公交枢纽综合共同体，推进城市交通设施周边用地综合发展。

第三，推进城市交通系统结构优化调整，提升城市综合承载能力。提高中心城区公交可达性，降低个体交通可达性，让公众在中心区“慢下来”，把中心城市的更多资源匀给公交以提高公交可达性和服务品质。进一步优化换乘体系，包括城际交通与城市交通换乘体系、城市之间的交通方式换乘体系、城市内部交通换乘体系。更加注重慢行交通系统的建设，比如自行车。

第四，推进城乡交通一体化，引领城乡通透发展。中国城乡二元体制非常普遍，在“十三五”期间，统筹推进城乡一体化规划和设施建设，统一城乡交通管理体制，建全城乡交通协调机制。“十三五”期间，实施城乡交通一体化建设工程，选择若干个县级行政区作为试点，加强城市交通基础设施配套衔接，加强法规、标准管理等方面统筹，建立一个公平竞争优胜劣汰的城市运输市场机制，推进运邮结合、客货兼顾，提升资源最有效利用。

第五，加强城市交通综合管理，引领城市高效运转。转变一味依靠扩大供给满足需求的思路，建设供给与需求并重，谨慎使用“两限”政策。多用经济杠杆和技术手段引导个体机动化出行，加强宜城市停车管理，“以静制动”。

第六，加强科技引领，提高城市交通服务新型城镇化发展的能力和水平。顺势而为，更地发挥新型科技的作用，推进建设智慧城市。中国新型城镇化步伐很快，城市交通跟不上，所以既需要广泛借鉴国际经验，又需要因地制宜，不能照搬照抄，也不能一刀切，核心是“以理念创新为先导，以人为本，不是以车为本，以规划先行为重点，以系统最优为目标，以体制机制建设为保障”。改革束缚行业科学发展的体制、机制，附加必要的绿色出行文化建设；推动形成城市交通引领导航新型城镇化的发展，让城市更宜居、更宜业、更有活力。

链接

他山之石：欧盟可持续交通发展战略

2011年，欧盟发布了2011版交通运输白皮书，全称为“通往欧盟统一交通系统之路—建立更有竞争力、能源使用效率更高的交通系统”，这份白皮书提出极具前瞻性的交通政策，引导未来欧盟公路、铁路、航空与水路运输的发展方向，为欧盟未来的交通发展设定了目标—构建一个充满竞争力的和可持续发展的交通系统。

欧盟2011版交通运输白皮书中提出的目标之一是：交通二氧化碳排放到2050年减少60%。欧盟将重点发展小型、轻量化乘用车，同时整合公共交通资源，逐步淘汰传统的燃油汽车。到2030年，欧盟城市传统内燃机汽车保有量需减少一半，主要城市实现物流运输二氧化碳零排放；到2050年，让传统内燃机汽车在城市消失。为此，欧盟将重点鼓励欧盟国家普及电动汽车和混合动力汽车，这样不仅能减少对石油的依赖，而且可降低温室气体排放和减少噪声污染。

欧洲在交通基础设施方面，东西部存在着巨大的差距。要实现统一的欧洲交通区域，必须依靠资金的支持来填补基础设施的差距。通过应用更有效的多式联运系统和先进的技术，这些基础设施将形成欧洲走廊的网络，能够高效低排地负担大量的货流和人员流动需求。欧盟对寻求资金支持设想了一些解决方案，并对价格和税收因素在推动2050年目标所起的关键作用进行了考虑。

欧盟委员会官员马克·梅杰介绍，欧洲的政策工具有三个：第一是制定法律，法律对所有欧盟国家都效，只要是通过法院立法的，就算成员国反对也是无效的；第二是资金，基础设施和研究项目采取共同筹资方式；第三是政策协调，通过立法和资金方面采取措施来支持欧盟政策的制定，同时要对欧盟政策进行协调，之前就是通过协调和辩论，欧盟达成共识到2015年降低车辆的使用数量。

“你规划什么就得到什么！城市交通需要清晰的愿景和始终如一的长期支持，政策需要来自‘最高层’。”欧盟委员会官员马克·梅杰说，“如果维持现有的公共交通（以及步行和骑行）高分担率和低水平的小汽车使用，再加上有效的治理和支持，中国可以在城市移动性方面成为全球的领导者。”