从能治理到自主治理

李峰

摘要：俄罗斯国家治理可以按照领导人执政时期分为全能治理时期、调整治理时期、激进治理时期和自主治理时期。列宁、斯大林的全能治理时期打造了一个战胜纳粹、可以与美国分庭抗礼的超级大国，而其在赫鲁晓夫、勃列日涅夫、戈尔巴乔夫的调整与阵痛中轰然倒塌，成为一个“失败国家”。普京和梅德韦杰夫叉通过政治上强化权威、经济上公私兼顾、社会上培育社团、意识上整合思想的现代国家治理方式找到了俄罗斯国家自主治理的路径。

关键词：国家治理；俄罗斯；全能治理；自主治理

中图分类号：D751. 23

文献标志码：A

文章编号：1008-0961（2015）02-0040-05

上世纪90年代初，综合国力达到世界第二、与美国分庭抗理的“超级大国”苏联解体，引起世界震惊。此后二十余年，俄罗斯在失败中寻求出路，特别是2000年普京执政后，俄罗斯逐渐摆脱动荡的阴影，走上有序发展之路，转型成为自主国家。对于苏联解体以及俄罗斯转型，政界和学界都给予高度关注，我国政治学学者同样进行了大量研究，但关注的焦点主要集中在苏联解体的原因、带给社会主义国家的教训与警示，以及俄罗斯转型过程中的经济体制问题、民主问题和政党问题。这些问题的研究可以为我国党建和民主建设提供借鉴，避免我们在前进的路上出现类似问题。但与此同时我们应当客观地看到，在二十余年中，苏联从超强国家到失败国家再到俄罗斯转型成为自主国家的过程，为政治学研究特别是为国家治理学说的发展提供了丰富的素材。要增强国家治理理论对实践的指导作用，就不能将其仅停留在规范性研究上，而是要从实际的国家治理活动中总结经验、吸取教训。俄罗斯社会转型中的国家治理和国家的实际发展，为政治学和国家治理学说研究提供了鲜活的例证，为民族国家建设与发展提供了实际范例，从这一角度研究俄罗斯的转型，具有重要的理论价值和现实意义。

一、俄罗斯国家治理的主要历程

在社会主义苏联时期，苏联基本处于一种国家的全能治理时期。列宁和斯大林继承了马克思关于阶级国家的理论，将国家理解为阶级的统治工具，是消灭一切剥削并将在一定时期被消灭的机器，而且十分重视国家对于政治、经济和社会的决定性作用。全能主义国家治理模式的最大特征就是高度集权，无所不能的政府是国家治理的主体，计划与指令是国家治理的主要手段。面对全能国家治理模式存在的问题，赫鲁晓夫、勃列日涅夫和戈尔巴乔夫执政期间，都对苏联的国家治理模式进行了调整和改革。勃列日涅夫继任后，进行了涉及面较广的改革。恢复中央集权、出台一系列调整农业政策的决定和法令、推行“新经济体制”改革。1985年戈尔巴乔夫执政后，制定了“加速战略”，继续扩大集体农庄和国营农场的经营自主权，发展农业集体承包制；扩大企业经营自主权，取消对企业的指令指标，通过宏观调控引导企业活动。由于各项改革措施不系统，彼此之间缺少有机的协调配合，因而“加速战略”没能改变苏联国民经济结构不合理的境况。此后，戈尔巴乔夫将改革重心转向政治方面，提出“新思维”，推行“民主化”与“公开性”，强调要把社会主义与民主相结合，其实质是放弃了科学社会主义，转向民主社会主义。可以说，戈尔巴乔夫“新思维”指导下的改革彻底打破了斯大林模式，但也使得苏联进入无政府状态，思想混乱，社会动荡，最终将苏联变成一个失败型国家。

（一）激进治理时期

1991年苏联解体后，激进派出身的叶利钦执政，采取以新自由主义为指导的激进转型措施，彻底改变了苏联时期的全能型国家治理模式，俄罗斯政府、市场、社会三者关系发生了根本性转变。在政治上，采取激进的民主化措施，废除苏联宪法，形成新的国家制度，推行西方的多党制、议会制，实行“三权分立”。在经济上确立私有制，同时叶利钦认为集权型计划经济的核心就是全能国家和政府的过度干预，为了提高经济效率，必须弱化政府的经济管理职能，使其退出社会经济生活；因此对经济管理采用“休克疗法”，国家不再干预经济，由计划经济全面转向自由市场经济，不仅取消了政府行政指令，也停止了对外贸、投资、汇率等方面的宏观调控，彻底否定了国家和政府在经济发展中的作用，计划经济被彻底推翻。可以说，俄罗斯历史上一直是一种“强国家、弱社会”的模式，但是在叶利钦时代俄罗斯却处于“弱国家、强社会”的模式中。这种弱化国家治理的激进改革，使得俄罗斯的政治经济和社会结构、公民社会都发生巨大转变。在失去政府控制的私有化过程中，权贵阶层获取了大量社会财富，变成手中持有特权的官僚资产阶级，形成了强大的利益集团。社会资源快速流动、社会分层速度加快，社会结构划分与苏联时期相比发生了实质变化，社会成分日益复杂多元。叶利钦“新自南主义”的激进改革措施，由于没有处理好中央与地方、集权与分权的关系，导致各级政府职能设置混乱，中央与地方长期处于权力和利益争夺之中，政府治理被忽视，社会混乱。在经济上，政府的过度退出、市场对经济行为协调的无力和配置资源的低效，导致俄罗斯经济持续严重衰退，没能建立起有序的市场经济体制。随着社会结构的变化，贫富差距不断拉大，两极分化严重。此外，激进改革所支持和鼓励的公民社会发展缓慢，不具备整合社会利益与价值的功能，广大人民无法从改革中获益，底层民众的利益不断被侵犯。最终，叶利钦的激进改革不仅没有改变全能国家治理模式和计划经济的弊病，反而导致政府无力、市场失灵、社会分化、经济全面下滑，使得俄罗斯处于政治无序、经济萧条、社会动荡的危机状态。

（二）自主治理时期

面对经济社会转型的危机，面对选择何种治理方式的难题，2000年3月当选总统的普京，引领俄罗斯继续踏上改革之路。普京的改革与叶利钦照搬西方模式的激进式改革有较大差异，他在延续叶利钦时代民主化与市场化这一基本改革方向的同时，更加注重从俄罗斯的历史与现实出发，探寻一条稳健、有效、具有俄罗斯特色的转型之路，并在梅普时期形成了适合俄罗斯国情的自主治理的国家治理模式。“俄罗斯学者认为俄罗斯政治转轨的核心特点就是在国家政权软弱无力的条件下，国家处于自发性的发展、”在政治上，普京着力构建垂直权力体系，对俄罗斯的联邦体制进行调整，改革联邦主体执行权力机关的组建方式和选举方式，修改地方违宪法令，改革中央与地方的财政关系，坚决打击分裂势力，加强中央政府对地方的领导与控制。推进政府行政体制改革，努力构建现代政府治理模式。同时，扼制分裂势力，打击“寡头政治”，严惩贪腐。在经济方面着力培育规范的市场经济体制，制定法律、完善市场经济发展的制度环境；严格执法，打击经济犯罪和“影子经济”。深化所有制和产权改革，提高企业的经营管理能力和市场生存能力。加强宏观调控，改变叶利钦时期过度放任的自由式市场经济，将市场运行建立在国家调控的基础上。限制金融寡头对国家经济的控制力，由政府对关键行业和领域进行调节与控制。同时，发展有序的公民社会，协调国家、政府与公民社会的关系，注重培育强大的公民社会，并由政府对公民社会的发展进行规范和引导。为有效解决社会贫困化和不断扩大的收入差距，推行积极的社会改革政策，完善社会保障制度。在意识形态领域，宣传“俄罗斯思想”，进行价值整合。梅普时期一系列改革措施，使俄罗斯政府的自主性得到提高，治理效能得以改善；在经济上，恢复了国家对经济的整体控制力和调节能力，建立起适合俄罗斯现实条件的新的生产关系；在公民社会的培育上，实行“可控民主”，使公民社会的发展处于国家“可控”的限度，俄罗斯逐步由无序回归到稳定，进入全新的自主治理时期。endprint

二、俄自主国家治理的基本经验

在近百年的发展中，从全能型政府，到放任型政府，再到现在的有限型政府，俄罗斯的国家治理模式，在国家社会经济由盛转衰和复苏的过程中发生巨大变化，并逐渐探索出一套适合本国国情的治理模式。“当全能主义国家治理模式解体之后，现代国家治理模式的构建就提上议事日程。虽然俄罗斯的国家治理模式进行了长时间的边际性调整，但只有到普京执政以后俄罗斯的国家治理模式的重大调整才取得显著成效。”

（一）强化权威：提升政府行政能力

政府是国家秩序的维护者，是国家治理的主体，也是国家社会经济发展的推动者、执行者。没有强有力的政府，无法完成一个国家政治经济体制的转型，也无法保证社会经济发展与社会稳定。杰索普指出：“面对一个多元权威并存的治理体系，国家首先要承担起元治理的角色，因为国家既是更广泛社会中的一个组成部分，也是保证该社会的机构制度完整和社会凝聚力的责任承担者。国家担任元治理角色，必须平衡地方、国家、地区、全球各层次的治理，并相应的协调它们的行动。”叶利钦时代的俄罗斯摆脱了计划经济与全能政府，却被引入一个“弱政府”的状态，国家权力分散、控制力极低，随之带来国家分裂、经济衰退、社会动荡等一系列严重问题。面对一个百孔千疮的国家，普京改革的首要任务就指向恢复政府权威、提升国家能力。

首先，普京决定建立新型的政党政治来消除长期府院之争带来的政府低效率，通过并修订《俄罗斯政党法》，改革国家杜马选举办法，取消独立候选人并减少政党数量，规范政党的组织形式。组建最大政党——统一俄罗斯党，使其成为执政党；主导国家杜马，以提高政府效率和能力。其次，普京执政以后，在第一时间对国家制度进行改革，调整国家权力体系，这一改革主要针对名为联邦制而实质已趋近于邦联制的国体。在地方行政长官产生方式上，普京用总统提名、地方议会批准制取代了原有的选民直选制，并且当地方议会两次否定总统提名人选时，总统有权解散地方议会，这有力强化了中央和总统的权力。改革后，俄罗斯中央与地方的关系反映出强烈的政治单一制色彩。“或者说，目前的俄罗斯是一种法条意义上的联邦制，而在程序上和事实上是单一制。”调整中央与地方的关系，强化中央政府对地方机构的领导与控制。梅普时代对俄罗斯联邦体制进行改革，设立联邦区并任命总统驻联邦区全权代表，变更联邦执行权力机关的产生方式，调整联邦委员会的成员构成，修改违宪的地方法令，变革中央与地方的财政关系，坚决打击分裂势力。针对叶利钦时代形成的“寡头政治”，普京上台后就明确表示要与其做无情的斗争，使其平等地远离政治，并加强国家对经济的控制力。推行行政体制改革，着力精简机构、优化职能、打击腐败。成立专门的行政改革委员会，清理政府职能，并大幅减少联邦部的数量。从明确法律法规人手，对政府官员严格要求，推行政务公开，设立专门的反腐监督机构，并实行高薪养廉。这些改革措施，强化了政府对地方和经济的控制力，政府有了较强的自主性，政府的政令得以有效执行，同时降低了政府运行成本，提高了行政和国家治理效率。

以上各项措施的强力推行，有效提升了俄罗斯政府的自主性，政府各项政策和法令得以顺利执行，在降低政府行政成本的同时改善并提升了政府的治理效能。俄罗斯在普京的带领下，终于逐步走出叶利钦时期政府软弱无力的窘境，向强势的政府治理模式推进，并为经济、社会其他领域改革奠定了坚实的政治基础。

（二）公私兼顾：发展新型市场经济

梅普时期，俄罗斯在国家经济治理上主要是采取经济实用主义，其核心就是平衡国有经济和私营经济。一方面通过实施自由市场经济私有化政策来促进经济发展，另一方面则通过由国家对资源和重点行业实施有效控制来保证经济健康稳定发展。

在发展私有经济上，俄罗斯开始培育规范的市场经济。梅普时期，注重完善市场经济有序发展所必需的制度环境，制定和修改了多部法律法规，对市场经济秩序进行明确规制，同时通过扩大执法层面和不断加大执法力度，打击经济领域犯罪特别是经济寡头控制的占俄罗斯GDP 40%的“影子经济”。通过不断深化所有制和产权改革，促进市场经济的繁荣发展。明确强调政府对市场经济的宏观调控不是要重回计划经济，而是由政府保障经济自由，打击垄断，保护私有产权的安全。政府对石油、天然气、铁路等国有企业进行接管和重组的同时，私有化也在进行。普京计划将1万余家国有企业减少到2000家左右。同时对国有企业进行股份制改造，引入私人资本。为了吸引资金、扩大市场，俄罗斯将私人资本和国际资本引入本国投资领域，专门为多家国有企业制定了创新发展计划，目的均在于有效提升国有企业的经济效益和综合竞争力。政府借助税收等政策杠杆，引导私营企业投资国有企业，特别是对风险大、回报周期长、私人资本一般不愿进入的领域给予较大力度的政策和经济支持。俄罗斯对科技、公路、原子能方面的几家大型国有企业进行内部改造并制定上市计划。继续推行私有化，俄罗斯政府计划逐步退出除了非自然垄断行业、国防工业外的大型非能源企业，并不断降低在部分原料行业企业的持股比例。控制国有企业规模，限制同有企业在国内收购新资产，要减少天然气公司等大型国有企业和银行在其他行业的参股控股比例。可以说，梅普时期国家经济治理并不是要停止私有化，而是要规范私有化的方式。近两年来，普京的经济政策一边实施，一边根据实际需要不断调整和完善，并引领国家经济沿着既定的方向稳定发展。在快速推行私有化的同时大力推进国有化，也是俄罗斯国家经济治理的一个显著特点。在普京的第二任期伊始，俄罗斯就在诸多关系国家经济命脉的领域建立大型国有企业和国有控股公司，如俄罗斯原子能公司、俄罗斯技术公司、联合船舶集团、联合工业集团等。这些国企可以集合国家资源与管理优势，保留工业科技和生产潜力。俄政府希望借助组建竞争力较强的国际化国有企业，来提高本国产品的国际竞争力，打开国际市场。在组建大型国企的同时俄罗斯的主要行业出现了重新国有化的现象，比如政府通过对尤先科和霍多尔科夫斯基等经济寡头的打击，完成了对西伯利亚天然气公司、尤科斯石油公司和古塔银行的国家收购。多个领域重要企业的重新国有化，使由政府建立的国有企业或国有控股企业进入各个重要战略领域，有效增强了国家和政府对经济的主导力和控制力。endprint

（三）培育社团：支持社团公共服务

进入自主治理时期后，俄罗斯的政治实力、经济实力、军事实力较之前有不同程度的上升。与此同时，俄罗斯的公民意识也在不断提高，在政治体系和相关法律制度保障下社会团体也快速发展起来。特别是普京本人十分注重国家治理中社会团体的推动作用，主张联邦政府在社会治理过程中应当与社会团体建立起合作关系。2001年普京在召见七个联邦区的总统全权代表时，特别要求他们着力建设市民社会，鼓励和发展各类社会团体并推动其积极参与国家治理。同年6月，普京总统专门会见社会团体代表，在讲话中鼓励社会团体不断在公共服务和社会救助等公共生活领域发挥作用。大力支持社会团体成为治理主体之一，提供公共服务。首先，俄联邦政府对社会组织供给公共服务给予宏观支持。俄罗斯基于联邦和地方政府间的职能分立，对地方政府在公共服务供给方面的职责和义务做了较为明确的规定，并赋予地方政府采取较为灵活管理措施的权利。除了特殊的教育、医疗等事业须由联邦政府进行严格定义外，均可以由地方政府直接提供公共服务，或者以政府购买的方式将公共服务交给社会组织和企业，并且提供公共服务的社会组织或企业还会得到联邦政府的资金扶持和物质资助。其次，地方政府对社会组织提供公共服务要给予支持和帮助。俄罗斯专门选取了三个城市开展向社会组织购买公共服务示范项目，一旦遇有公共服务招标项目，各城市都会明确告知与之相关的社会组织，邀请并鼓励广大社会组织积极参与其中。地方政府会与中标的社会组织签订合同，并为其提供所需的培训和帮助。在2009年国情咨文中，梅德韦杰夫再次强调：“公益性非商业组织帮助国家解决复杂的社会问题，满足民众的服务需求，我们将继续支持它们的工作。为方便非商业组织从事公益活动、帮助没有社会保障的公民，应通过立法进一步简化它们的工作程序。为此，首先要引进社会非商业组织制度。取得相应资格的组织可以直接得到国家的支持。政权机关将给予这样的非商业组织财政、信息方面的支持。不仅仅是这些，还要给予它们税收优惠等。”可以说，正是由于政府的强力支持，俄罗斯的社会组织在近年来发展迅速，并成为社会公共服务供给的重要主体之一。

（四）整合思想：促进核心价值体系统一

苏联解体后，社会主义意识形态体系也随之崩溃。叶利钦时期混乱的社会秩序和低迷的经济使西方思想意识在俄罗斯民众中的认同感大大降低。民众既期望脱离专制主义和村社文化传统，又不能完全接受西式自由无序的思想观念，而在东西方意识形态间摇摆。如何整合民众的思想意识，建立统一的核心价值体系对俄罗斯十分重要。普京意识到混乱的思想意识对俄罗斯无异于灾难，他在《千年之交的俄罗斯》中提到：“有成效的建设工作……在一个基本阶层和主要政治力量信奉不同的价值观和不同的思想倾向的社会里也是不可能进行的”。此时需要一种既能被民众普遍接受、尊重俄罗斯历史和文化传统的，又能引导民众走向现代富强和民主社会的核心思想意识。为此，普京提出了新俄罗斯思想，以此来调整俄罗斯社会中处于分裂状态的意识形态，建立有凝聚力的核心价值，使全国人民的思想汇聚融合，逐步形成统一的价值观，促进社会团结。

新俄罗斯思想主要内容可概括为爱国、强国、民主、法治、自由、市场、主权、团结等八个方面，其中各项要素是相辅相成的。新俄罗斯思想是俄罗斯传统价值观与现代价值观的有机结合，是对各种意识形态及价值观进行审慎吸纳和有机融合的结果。其理论框架中既坚持了爱国强国、促进团结的传统的民族主义思想，又充分体现了民主、法治、自由等现代的价值观念；以强化同家集权的方式达到强国富民的发展目标。为整合思想，促进俄罗斯核心价值统一，普京采取了加强社会舆论导向控制和发展新俄罗斯思想社会团体的方法，政府通过直接或间接控股方式控制了俄罗斯三家最大的电视台、70%的广播电视和80%的报纸，有效加强了舆论引导。为了避免国外势力操控舆论，俄罗斯颁布了《大众传媒法》，明确规定外国资本在俄罗斯传媒机构的持股比例不得高于50%，排除外国公司掌握传媒公司的控股权。同时，资助推行新俄罗斯思想的社会团体，发展起“我们”和“青年近卫军”等社会团体。这些社会团体的成员以18～ 22岁的青年学生为主要成员。“我们”组织的活动宗旨是维护俄罗斯的主权，主张要带领青年群体抵御西方意识形态的不良侵蚀。而由“青年统一运动”演化而来的“青年近卫军”更是广泛吸引年轻人加入，宣传新俄罗斯思想，反对思想渗透，在防止“颜色革命”方面发挥了重要作用。

国家治理是漫长复杂的政治过程，并与经济社会发展阶段、价值观念和意识形态相关互动。俄罗斯在经历了全能治理时期、调整治理时期和激进治理时期三个阶段后，最终通过一系列现代治理方式，找到了符合当今俄罗斯国情的发展之路。俄罗斯从全能主义的治理模式转向现代国家治理模式的演进过程也为中国国家治理转型提供了重要的借鉴和启示。endprint