省级以下审计机关人财物统一管理的意义和探索

陈红蕊

一、省级以下审计机关人财物统一管理的意义

（一）依法独立行使审计监督权的需要。我国宪法确立了审计监督的法律地位，宪法明确规定审计监督权独立行驶，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。根据《审计法》等法律规定，我国基层审计机关接受本级人民政府和上一级审计机关“双重”领导。但调研发现，地方班子的调整很多没有征求上一级审计机关的意见，本级政府的领导“权力”大于上一级审计机关，双重领导流于形式。目前，我国审计体制是，审计机关是政府的组成部门，隶属于本级人民政府，人事、组织、经费均依赖本级政府，业务上以上级审计机关为主，这种行政性模式的审计体制，决定了审计的独立性偏弱。譬如同级财政审计中，即使审计发现问题，只要项目涉及同级政府领导所做的决策，后面的整改落实就很困难，违法违纪问题的处理处罚更是难上加难。省级以下审计机关人财物统一管理，从根源上解决了审计机关对本级政府的依赖，保障了审计监督的独立性。

（二）国家治理的需要。刘家义审计长指出：“国家审计实质上是依法用权利监督制约权利的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统，是国家治理的重要组成部分。”国家治理的重要前提是政令畅通。从审计署发布的审计结果公告中可以发现，国家审计署曾尝试对一些中央政令的执行情况进行过审计。如2009年，对中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实情况，审计署进行了专项审计。在中央力推保障房政策之后，审计署连续多年对全国保障房建设情况进行审计。通过审计，发现存在一些问题。如由于缺乏有效的监督手段，一些地方不执行政令或者执行中打折扣的情况时有发生。实行省级以下审计机关人财物统一管理，一方面可以集中审计力量，在规定的时间内完成审计任务，另一方面将直接减少行政对审计的干预，有利于审计机关更为客观公正地出具审计报告，发挥国家审计在国家治理中的“免疫系统”功能。

（三）反腐败的需要。腐败问题最终体现的是经济问题。而审计监督的范围广、覆盖面积大，最有条件及时发现和揭露大案要案线索，所以审计监督是反腐倡廉的前沿阵地。实行省级以下地方审计机关人财物统一管理，能够更好保障审计的独立性、权威性、公正性，将有助于让审计成为监督政府的重要工具。来自审计署网站的信息显示，自审计署成立的32年间，全国审计机关共向纪检公安等部门移送违法违纪事项和犯罪线索超过4万件。

（四）审计全覆盖的需要。自“审计全覆盖”写入党的十八届四中全会决定后，《国务院关于加强审计工作的意见》，对审计全覆盖进行了全面阐述：“公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖。”也就是说，凡涉及公共资金、国有资产和国有资源的，都要接受审计；凡涉及对这些资金、资产和资源管理、分配和使用，都要接受审计；凡涉及这些资金、资产和资源的部门、单位和人员，都要接受审计。而目前的实际情况是，审计机关人员少、任务重的矛盾依然突出；受管理体制的制约，“各自为战，单兵种作战”，不能形成有效合力，发挥“大兵种，集团军”的作用。其实审计署也曾尝试过“人员集中管理”的方式，并且取得过非常好的效果。如审计署统一开展的全国地方性政府债务审计，调集了上自审计署、下至县级审计机关的全国审计人员力量，在短短三个月的时间，摸清了国家的债务家底，给领导决策提供了依据和参考。又如山东省审计厅正在进行的省管领导干部经济责任审计，在一年时间内，分四批对全省222名省管领导干部进行经济责任审计。第一批调集了全省审计人员近500人，第二批近600人，如果不是集中全员力量，要在规定的时间内完成这项繁重的审计任务，仅仅依靠一个单位和部门的力量是非常困难的。以上任务的顺利完成和有序进行，再次证明了人员集中的优势，同时也暴露了人财物没有统一管理的弊端。审计全覆盖，是国家治理的需要，也是党和国家对审计工作的要求。省以下地方审计机关人财物统一管理，为落实审计全覆盖奠定了基础和条件。

二、对省级以下审计机关人财物统一管理的探索

（一）借鉴经验。我国省以下机关人财物统管，已经在其他单位系统实行，审计机关人财物统一管理可以参照和借鉴。财政部门不仅要充分保障审计机关的正常经费，还要保证审计人员执行“八不准”审计纪律所需要的经费。这样才能摆脱与被审计单位的经济联系，不受外界因素干扰，独立开展审计工作，客观、公正、实事求是地作出审计评价和结论。财和物统一管理相对容易，关键是人的管理。因为审计是一个专业性很强的部门，审计工作不仅需要会计、审计、工程造价、计算机等专业人才，还需要懂公共管理、工商管理、政府绩效、环境学、法律等跨学科、跨行业的复合型人才。干好审计工作，审计人员不仅需要复合型知识结构，同时还要具备较高的业务素质、良好的职业道德和丰富的实践经验。所以，应该把好进人关、培训关、考核关和晋升关，这样才能保持审计队伍的凝聚力和战斗力。

（二）搞好试点。近年来，不少地方已经在探索审计部门财物垂直管理，如山东省审计厅从2004年实行财务集中核算，至今已有十多个年头，在财物管理上积累了一定的经验。党的十八届四中全会的召开，为省级以下地方审计机关人财物统一管理提供了制度保障。此时也不可马上实施，要先进行试点，待条件成熟后再全国推行。应该选择审计工作基础比较好、资源相对比较充足的省市进行试点，因为人财物统一管理首先要求省财政有能力提供保障。

（三）推进审计职业化建设。作好审计工作，离不开经费物资等经济保障，但人才是最根本的决定因素。审计是一个专业性、综合性非常强的职业，即使审计专业毕业的大学生，也需要2至3年的锻炼才能逐步适应审计工作的要求，熟练开展审计工作需要5至10年的时间，甚至更长。所以，人才管理显得尤其重要。为了提高审计队伍质量，应积极推进审计职业化建设。从审计人才队伍建设、审计机关内部管理上，增强职业化导向、淡化行政化印记。美国、法国、日本等国家开展审计职业化比较早，我们可以借鉴他们的成功经验，参照法官、检察官职业化管理的模式，探索一条符合中国特色的审计职业化道路。审计人员的管理也将不仅仅参照公务员序列进行，职位和薪水的评定，将更侧重于专业和技术。审计职业化的实施，一改审计组完成审计后，审计报告还需处长、局长的层层把关，使“谁审计谁负责”，成为名副其实。

此外，省级以下审计机关人财物集中核算，还要协调好与当地政府的关系，以取得当地政府的配合与支持。 （作者单位：山东省审计科研所）