行政程序违法的法律责任探讨

卢万腾

摘 要：违法者理应对其行为负责，即承担一定的后果——法律责任。法律责任是法律得以有效运行的保障机制，如果法定义务人侵犯了他人的权利，违反了法定的义务却不承担任何不利后果，那么这部法律就将成为具法，不可能发挥规范行为、调节社会关系的功能，任何一项法律制度都需要有法律责任机制作保障，行政程序法也是如此。因此，建立相应的法律责任机制保证行政机关履行程序义务，是行政程序法得以有效运行的重要保障。

关键词：行政程序；法律责任；违法

一、程序违法的概念

程序违法是一种与实体违法相对应的行政违法，是行政主体违反行政程序法规则的行政行为。程序违法在不同的国家有不同的表述。在法国，程序违法构成越权之诉的理由之一，称为形式上的缺陷，所谓形式上的缺陷是指行政行为欠缺必要的形式或程序，或者不符合规定的形式和程序，这些形式或程序由法律、法规或者法的一般原则所规定。①程序违法中法的外延是什么。笔者认为，此处的法不仅应该包括法律、法规，还应包含规章以及其他规范性文件。我国关于行政机关程序义务的规范本来就少，而其他规范性文件制定主体广泛，数量众多，对人们的行为发挥着直接的规范作用、具有约束力。而关于程序违法的标准和范围，在我国法律理论界存在着“限制说”，“扩张说”，和“折衷说”三类观点。“限制说”认为不能将所有违反法定程序的行为都认定为违法行为，而应根据一定的标准，对这些行为的范围进行必要的限制。“扩张说”认为凡是违反了法定行政程序的行政行为。“折衷说”认为对程序违法应作宽泛的解释，但并不是要将所有在程序上存在瑕疵的行政行为都归于程序违法。程序瑕疵包括并大于程序违法。三者比较我认为“折衷说”更为合理，亦更符合我国国情。中国是一个重实体，轻程序的传统的国家，一般民众的程序法律意识比较淡薄，因此，应该对程序违法作宽泛的解释，以加强对行政程序违法的控制和打击。

二、程序违法的法律后果

（一）无效

行政行为的无效是指行政行为因具有重大明显瑕疵或具备法定无效情形，自始不发生法律效力的情形。

由于我国的行政程序立法还处于起步阶段，所以可以在充分考虑国情的基础上适度吸收移植国外一些比较成熟和完善的法律原则，规则，可起到事半功倍之效果。如在行政行为无效的规定上，可以先用列举的方式规定行政行为无效的法定情形，即绝对无效的情形。只要具备该情形，行政行为及为无效，任何人，任何机关都可以拒绝服从。我国民众的法律意识虽在持续不断的提高，但普遍来说还不是很强，有明确的规定更便于相对人了解自己的权利是否在受到侵害，有利于其保护自身的合法权利。列举式的规定是十分必要的，但仅仅列举仍是不够的，还应规定相對无效的情况，即除法定情形外，行政行为以是否符合无效标准，决定其效力。

（二）更正和追认

1、更正。行政行为的更正不同于前面所说的补正。更正是对行政机关在操作中的技术，文字错误进行纠正。如德国《联邦行政程序法》第四十二条规定“官署得随时更正行政处分中误写，误算或其他类似之显然错误。当事人有合法利益存在时，官署应更正其错误。官署得请求提出应被更正的文书。”我国没有此类规定，这样在实际中如果遇到行政行为有技术，文字性错误，行政机关就很不好处理了，只能考虑用新的行政行为去取代错误的行为，但这样做明显太过耗时耗力，与效率原则不符。

2、追认。追认指有权限的机关对无权限的机关作出的行为的事后确认。葡萄牙，德国，台湾地区等对此都有规定。葡萄牙《行政程序法》第一百三十七条规定“如属无权限的情况，则有权限作出该行为的机关有追认该行为的权力。”我国目前尚无此方面的统一制度，如要设立，应考虑将追认范围缩小至善意越权的行政行为，确立善意越权的事后追认有效的制度。即行政主体在某些紧急状态下，处于公共利益的考虑所作出的越权，②事后由权限的机关追认该行为的效力。

（三）撤销

具有明显重大瑕疵的行政行为，属于无效行为；瑕疵轻微者，可通过补正、追认等方式事后补救，“这两种一为最为严重，另一则较为微不足道的后果设计，可谓分执光谱之两端”。③而居中者，则为撤销之法律后果。

我国第一次明确规定违反法定程序的行政行为应当被撤销是1989年通过的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“……㈡具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……3、违反法定程序的；……”此规定无疑是我国行政程序立法的一个重大突破，对规范行政权力的运作具有深远的意义。但是它对行政程序未作任何区分，一律采用撤销的后果，并不合理。因为行政程序法中的行政程序，种类繁多，性质差异较大，目的有所不同，对相对人权利的影响的程度也相应有所不同，采用这种一刀切的作法，有失偏颇。正如前文所述，无效、追认、更正等都是不同程度程序违法的法律责任。撤销也应只是其中之一。

（四）追究行政人员责任

行政程序违法的法律后果，不应拘泥于单一的确定行政行为效力的方式确定，除了通过确定行政行为效力的方式确定之外，也可以通过追究程序违法人员责任的方式承担。例如超过法定调查期间作出的行政行为，其作出违反了法定程序，既不符合无效的后果，又不能补正，也不适宜撤销，此时则可考虑维持该行为之效力，而追究相关行政人员的责任。如《中华人民共和国行政许可法》第七十四条“行政机关实施行政许可，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：㈠……；㈡对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的；㈢……。”我国目前的行政法律、法规重大都规定了追究行政人员责任这种法律责任，其承担方式有：通报批评，批评教育；赔礼道歉，承认错误；退赔，恢复原状；停止违法行为；经济处罚；赔偿损失；行政处分；罢免等。

以上主要就违反行政程序的无效、更正、撤销及追究相关人员责任等法律后果作一简单论述，各种责任形式虽都有其独特的内容及适用范围，但还是会有一些模棱两可的情况出现，导致适用不明。所以应明确谁可为程序违法之一般适用。在程序违法法律责任之立法构架上，应当考虑将行政程序法典作为最基本之依据，由其规定法律责任的一般形式及最低标准，作为其余法律、法规的样本，即第一层级的立法。随之第二层级之立法应由法律如《行政处罚法》、《行政许可法》等构成，其规定应具有自己特色并更全面详细，对公民权利的保障也更完备。以此类推，建立一个以行政程序法为底座的完善的法律责任的立法体系。

参考文献：

[1] 王明扬著：《法国行政法》[M]，中国政法大学出版社1989年版。

[2] 翁岳生编：《行政法》[M]，中国法制出版社2002年版，第708页。

[3] 翁岳生编：《行政法》[M]，中国法制出版社2002年版，第714—715页。

[4] 应松年主编：《比较行政程序法》[M]，中国法制出版社1999年版，第146页。

[5] 应松年主编：《行政法学新论》[M]，中国方正出版社2004年版，第40页。