注册会计师行业管理体制问题及对策

沈爽

“安然，绿大地，新大地”，有相当一部分人认为，将问题公司推进证券市场的幕后黑手就是注册会计师。所以，为了提供高质量的专业服务，合理管理注册会计师就势在必行。本文将对我国目前注册会计师行业管理的现状进行分析，试图为我国注册会计师行业管理体制的革新提供一些意见。

一、注册会计师的行业管理体制

（一）注册会计师行业管理体制的定义

注册会计师行业管理体制是指国家为管理注册会计师工作而确立的组织形式和基本制度，其中包括管理机构的设置、职责范围的确定和管理职权的划分，是国家法律、法规、规章、制度得以贯彻落实的组织和制度保障。

注册会计师行业管理可以划分为宏观和微观管理：宏观层面，是指法律对会计师事务所的法定权利和法律责任给出的明确规定。微观层面，主要是针对在市场中提供职业服务的专职人员。

（二）注册会计师行业管理的必要性

委托代理理论认为，一旦所有者将代理人的报酬与财务报告结合起来，以此激励管理者达到最优工作努力水平时，管理者就有了歪曲财务报告的动机。此时委托人需要委托独立的第三方对管理者提供的财务报告进行鉴证，而这第三方就是注册会计师。

从理论上讲，注册会计师应该会珍视自己的声誉，但实际与理论总是存在差异。如果不受任何限制和约束，一个缺乏职业责任和道德底线的注册会计师，很可能会和管理层等人员联手，不择手段地进行任何一项能够为其带来巨大收益的活动。所以，建立合理的约束注册会计师行为的管理就很必要。

（三）注册会计师行业管理模式及比较

注册会计师行业监管模式可分为三种模式：

1.行业自律管理模式

这种模式下，注册会计师职业组织负责包括注册会计师执业资格的认定、执业技术规则与职业道德准则的制定等，并直接监督注册会计师对这些管理规则的遵循情况，无需经过政府部门批准。

该模式的优点在于有很强的适应能力，缺点在于，注册会计师行业协会在形式上，并不完全独立，容易偏袒会员而忽视投资者利益。

2.政府监管模式

政府监管模式的优点在于，政府会颁布具体的注册会计师行业管理法律法规，对注册会计师及事务所的执业资格、执业范围等进行明确规范。同时，注册会计师还被要求必须加入作为政府监管职能延伸的注册会计师职业组织，才可以提供服务。

该模式优点在于具有足够的强制力。缺点也相当明显，官僚色彩浓厚。

3.独立型管理模式

独立监管模式的特点在于，注册会计师行业的管理真正从行业和政府中独立出来。机构设置上，基金会会在独立管理机构与资源提供者之间进行接洽，由其向独立管理机构提供资金。

该模式优点在于削弱了政府对注册会计师管理的干预程度。而缺点，如果与政府及注册会计师职业组织等资源提供者的合约含糊不清，那么独立型管理仍无法保障公众利益。

二、我国注册会计师行业管理体制的发展历史及存在的问题

（一）我国注册会计师行业管理体制的发展历史

1.完全政府监管

1980年到1988年，我国采取完全政府监管模式。

1980年12月14日，财政部颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法实施细则》，规定外资企业会计报表要由注册会计师进行审计。1982年1月1日，新中国第一家由财政部批准的事务所——上海事务所成立。1986年7月，国务院根据《会计法》制定了《中国注册会计师条例》。在该条例颁布后，各级财政部门开始直接行使监管权限，实质上属于完全政府监管。

2.准政府监管

1988年到2002年，我国采取准政府监管模式。

1988年11月，财政部批准成立了中国注册会计师协会。在1992年9月，还建立了中国注册审计师协会。1995年6月，两会合并为中国注册会计师协会。

这一阶段，中注协拥有了部分管理职能。而由于中注协的领导人完全是由财政部、审计署推荐，所以中注协实质上是准政府机构，这一阶段就被称为准政府监管。

3.政府监管

2002年以后，我国采取政府监管模式。

2002年11月，财政部下发了《财政部关于进一步加强注册会计师行业管理的意见》，决定将原委托中国注册会计师协会行使的行政管理职能予以收回，明确了注册会计师协只是注册会计师自律服务机构，回归政府监管。

（二）我国注册会计师行业管理现状

随着市场经济的不断发展，具有中国特色的注册会计师行业模式雏形已经出现：

1.完善相应法律法规

《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国注册会计师法》是对我国注册会计师行业进行法律规范的主要大法，二法高效保障了市场经济有序运转。

2.政府监管

我國财政部门主要职能包括对注册会计师行业进行监督、管理和指导。

工商部门对事务所的管理主要包括进行工商登记和监督业务范围。

按照《中华人民共和国证券法》的规定：中国证券监督管理委员会有权对从事证券业务的事务所实施检查，并对其违法违规行为做出处罚。

根据《中华人民共和国审计法》规定：审计机关有权对社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。

3.行业自律

中国注册会计师协会是注册会计师的全国组织，接受财政部的监督和指导。协会的主要职责包括：审批、管理会员，和对地方注协办理注册会计师注册提供指导等。

（三）我国注册会计师行业管理当前面临的主要问题

1.管理队伍力量薄弱

目前，注册会计师行业的管理人员，多是单纯取得注册会计师资格的人士，只会纸上谈兵。

同时，我国对注册会计师行业的管理主要针对事后的惩罚。片面关注管理执业质量，每年的后续教育多是走形式主义。

2. 多方管理，权力重叠

根据目前我国有关法律、法规规定，财政部、审计署、证监会等部门具有对注册会计师行业的行政管理权，中注协具有自律管理权。而众多管理部门没有系统的建立协调机制，给事务所带来了沉重的负担，浪费社会资源。

3. 行业自律缺乏独立性

根据《注册会计师法》，注册会计师协会是由注册会计师组成的，具有法人资格的社会团体，那么注册会计师理所应当拥有绝对的话语权，但目前的中注协只是名义上自律。

三、英、美两国注册会计师行业管理体制的改革与发展及对我国的启示

（一）英国注册会计师行业管理模式

英国注册会计师行业自律开始于1853年爱丁堡会计师公会成立，经历100多年的变革后，行业的管理模式从各协会分而治之，到结合法律授权与公众参与的行业自律，一系列改革的过程大致可以分为5个阶段：20世纪70年代以前，协会各自为政；20世纪70年代至80年代末，分散管理且寻求合作；20世纪90年代，行业自律集中趋势加强，独立监管苗头初现；20世纪90年代末至安然事件爆发，保持行业自律的同时，逐步形成宏观管理模式；安然事件后，逐渐形成独立监管模式。

（二）美国注册会计师行业管理模式

美国注册会计师行业管理模式的发展主要可以分为两个阶段，以2002年安然事件为分界点：第一阶段行业自律为主、政府监管为辅，第二阶段以公众公司会计监管委员会为代表的独立监管机构为主，在政府监管控制之下的行业自律为辅的模式。

受政体、历史、文化背景等多种因素影响，美国注册会计师行业管理存在州与联邦两个层次，其中较为重要的管理机构包括：自律组织美国注册会计师协会和各州注册会计师协会，法定管理组织各州会计委员会，政府机构美国证券交易委员会和公众公司会计监督委员会。

美国是世界上注册会计师行业发展水平最高的国家，奉行了100多年的行业自律为主，政府监管为辅注册会计师行业管理模式，PCAOB的成立被认为是美国注册会计师行业管理史上的一次重大的革命。但PCAOB的出现并不是在扼杀行业自律，只是突出强调了对从事审计业务事务所的监管。

（三）国外注册会计师行业管理体制的改革与发展对我国的启示

1.选择合适的行业管理模式须遵循一定原则

（1）循序渐进。管理模式的改变不能一蹴而就，出现新模式并不意味着完全否定旧模式。

（2）国际惯例。虽说一国注册会计师行业管理体制的形成依赖于该国特定的经济环境，但国际惯例也必须遵守。

（3）理论上可行和现实中可操作。选择注册会计师管理模式需要遵循一定的理论依据，但如果实务中没有可操作性，也是纸上谈兵。

（4）维护社会公众利益。注册会计师行业是基于受托经济责任产生的，维护社会公众利益是一种义务。因此，在选择行业管理模式时，应充分考虑大众利益。

2.行业管理模式应适应本国的国情和特定的经济环境

根据上文的分析，我们发现：经济发展理念、文化背景、法律和国际大趋势都是制约行业管理模式选择的主要因素。

3.混合型管理模式是注册会计师行业管理体制发展的必然趋势

西方各国所选择是三种模式的结合，其中每种管理模式所占的比重，则可以根据本国的国情和经济环境等进行合理的分配。

四、完善我国注册会计师行业管理体制的建议

（一）修订《注册会计师法》，明确提出“独立型监管”概念

《注册会计师法》是我国1993年颁布的，时间久远。笔者认为，在下一次修订《注册会计师法》时，在注册会计师行业管理体制这一个条目下，应该补充、完善以下内容：明确的提出“独立型监管”，阐明在此种行业管理体制之下，政府应该承担怎样的职责，行业组织该自主控制哪些方面。

（二）确立中注协的独立地位，明确中注协与地方注协的关系

第一，为保证中注协的合法性，中注协不应与政府部门间存在直接领导与被领导关系。第二，中注协应适当拥有自主权，可以以它自己认为合适的方式运转。

（三）改善公司治理结构，确保注册会计师独立性

注册会计师独立审计业务的实施依赖于严格的公司治理制度，优质的公司治理能够为全球金融证券交易提供良好的環境。

（四）提高管理人员的素质，壮大队伍

政府管理部门和中注协应该建立一套严格的管理人员选拔制度，首先通过考试选拔，其次，定期后续培训，不走过场。