浅谈土地利用总体规划调整完善工作

史国强 郭艳双

摘 要：土地利用总体规划调整完善是在完成土地利用总体规划中期评估的基础上，依据二调成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性，对土地节约集约利用、新型城镇化建设和生态文明建设至关重要。

关键词：土地；总体规划；调整

1.现实形势迫切要求土地利用总体规划调整完善

土地利用总体规划实施以来，受行政区划变动、城市化进程加快、农业结构调整等多种因素的影响，逐渐在空间布局、建设用地供需总量、管理手段等方面暴露出与新形势不相适应的地方。因此，对土地利用总体规划进行调整完善，是适应社会经济发展新形势的必然选择。

1.1行政区划的大幅变动，迫使规划必须调整

近年来，各省进行了较大范围的乡镇村行政区划的改革和调整。乡镇行政区划的重大调整，对小城镇建设带来的直接影响表现在合并后的乡镇政府所在的集镇发展势头更猛，扩张更为迅速，用地需求也更大；而被撤并的乡镇，原有的集镇居民特别是经商人员逐渐向新的集镇迁移，原集镇发展则受到较大影响，有的甚至逐步萎缩，乡镇建设用地的供需格局已发生了较大变化，原乡镇土地利用规划对乡镇用地的总体安排和布局已经不能适应新的发展形势。因此，必须根据乡镇行政区划调整的现状调整现有土地利用规划，以确保城镇发展的用地需求。

1.2城市化进程步伐的加快，急需对规划进行及时调整

提高城市化水平是社会经济发展的客观要求。一些城市按照新的要求进行重新定位和设计，城镇规模大幅度扩展，空间布局也发生了较大变化。如何处理好城市化发展对建设用地的需求和切实保护耕地的关系，以促进城乡协调发展，是土地利用规划必须处理好的关键问题。因此，根据新的城市化发展战略的要求，合理调整乡镇土地利用总体规划，显得尤为迫切和必要。

1.3农业结构的调整变化，需要对规划作出调整

随着农业市场化、国际化步伐的日益加快，农业发展由受资源制约转为受资源和市场的双重制约，特别是我国加入世界贸易组织后，农业面临更为严峻的挑战，农业增效和农民增收难的问题越来越突出。

2.市、县、乡级土地利用总体规划调整完善工作步骤

市、县、乡级土地利用总体规划是土地利用规划体系中最重要的规划，是实施性、操作性规划，是国土资源管理的重要依据。县、乡级土地利用总体规划调整完善工作需做到“四个坚持”。

2.1.统筹安排生产、生活、生态用地

按照耕地保护优先的要求，强化耕地数量和质量保护，根据二调成果，调整增加耕地保有量和基本农田保护面积。落实生态文明建设要求，严格保护林地、草地、湖泊、湿地等生态用地，合理安排生态退耕，保障重要生态屏障建设用地。

2.2. “三线”划定

a、划定永久基本农田保护红线。以现行土地利用总体规划、二次调查成果和耕地质量等别调查与评价为基础，利用“一张图”和国土资源监管平台，梳理汇总城市周边、道路沿线未划入基本农田保护区的现有耕地数量、质量及分布状况，联合相关部门进行实地核查，结合城市开发边界和生态保护红线划定，完成基本农田保护红线划定工作。

b、划定生态保护红线。以确保国家和区域生态安全底线为基础，通过开展生态保护重要性评价，在重要生态功能区、生态敏感区等区域划定最小生态保护空间，确定生态保护红线的边界。要将自然保护区核心区、风景名胜核心区、水源地一级保护区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地等划入生态保护红线。

c、确定城市开发边界。按照中心城区规模不变的原则，结合城市发展战略和定位、资源环境承载能力、人口增长趋势，划定城市开发边界。划定的城市开发边界要以现行土地利用总体规划中的允许建设区和有条件建设区为基础，避让永久基本农田红线和生态保护红线，避开蓄滞洪区、地质灾害高危险地区、矿产采空区等，充分利用自然地物和线型基础设施边界。

2.3.及时更新规划数据库

结合规划调整完善工作，同步更新规划数据库，确保耕地保有量、基本农田保护目标、建设用地规模等符合要求。做到图、数和实地相一致。

2.4.规范有序推进

依据现行土地利用总体规划和二次调查最新成果，遵循统一的标准、时点、底图、用地分类和成果。规划调整完善的成果要组织专家论证，广泛征求社会各界意见，按规划审批权限依法报批。

3.土地利用总体规划调整完善工作的重点内容

3.1.开展县级土地利用总体规划调整完善试点工作和前期工作

探索划定“三条红线”（永久基本农田、生态保护用地和城乡建设用地扩展边界）、探索规划重心、规划方法、规划内容的创新和“三个”转变，强化土地利用总体规划管控。

3.2.开展“多规融合”试点

开展土地利用总体规划、城乡总体规划、经济社会发展规划、生态保护规划等规划的融合工作。开展试点方案的编制，明确试点区域的总体目标、工作程序、进度安排和组织保障。试点工作积极探索各类规划的重点，明确以规划体系、战略目标、控制指标、规划时序、空间布局、信息系统、实施机制为主要融合内容（构造“一个规划一张图”的成果模式、构筑“一个平台一张网”的监管模式）。

3.3.开展“三线划定”、规划数据库更新及技术指南研究

“三线划定”是本次土地利用总体规划调整完善工作的重要内容，在总结县级土地利用总体规划调整完善工作经验基础上，按照“耕地保护、生态保护、节约集约、人地挂钩、城乡统筹、部门衔接、公众参与”的总體要求，开展技术指南的编制、数据库建设等研究工作，用以指导全省各地全面开展规划调整完善，确保工作的进度与质量。

4.做好土地利用总体规划调整完善工作的建议

4.1.合理调整耕地和基本农田保护任务

首先要在数量上落实实有耕地面积基本稳定的要求。对于全国第二次土地调查增加的耕地，除国家生态退耕及新开垦用于建设项目“占一补一”外，其他耕地都应保护起来，保证耕地增加的地区耕地保有量任务相应增加，耕地减少的地区的耕地保有量任务不减少，实现土地规划调整完善后耕地数量的基本稳定。此外，应坚持耕地质量与数量并重的原则，确保把优质耕地和经过土地整治的其他耕地优先保护起来；还应综合考虑国家安排的生态退耕、受污染和耕作层已被破坏的耕地，在耕地保护任务中将这部分劣质耕地扣除。基本农田的调整应严格遵循布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的原则，剔除现状为非耕地、耕作层已被永久固话或破坏的劣质耕地后，重新梳理城市周边、道路沿线未划入基本农田保护区的现有耕地数量、质量及分布状况，联合相关部门进行实地核查，结合城市开发边界和生态保护红线划定，将城市周边、道路沿线应当划人而尚未划入的优质耕地划入基本农田，实行永久保护。

4.2.合理调整建设用地指标

对于建设用地的调整，应在保持新增建设用地规模原则不变的前提下，综合考虑资源环境承载力、社会经济发展水平和规划剩余空间，合理确定建设用地规模；为保证建设用地指标的制定更科学合理和符合实际建设需求，应以全国第二次土地调查连续变更到2013年建设用地现状为基础，结合原规划安排的剩余量，在保持新增建设用地规模原则不变的前提下，合理调整平衡区域用地指标。

4.3.扩大“多规合一”的参与群体

充分调动公众参与“多规合一”试点工作。开通“多规合一”公众微信号，广泛听取公众对谋划发展、“多规合一”的建议和意见，建立政府主导、市县联动、相互协作、公众参与、专家支持的试点各类规划协调编制机制，集思广义，聚全民之智做好 “多规合一”试点工作。