刍议农村低保领取公平化问题

安俊

摘 要：我国自2007年实施农村最低生活保障制度以来，低保的水平不断提高，低保制度受益群体越来越多；但是在我国的农村低保制度不断完善的过程中公平化问题不断突显出来，本文从制度不公、过程不公、结果不公平三方面对低保制度的公平化进行分析。

关键词：农村最低生活保障制度；低保领取公平化；寻租

一、低保制度的实施现状

为贯彻落实党的十六届六中全会精神，切实解决农村贫困人口的生活困难，国务院决定，2007年在全国建立农村最低生活保障制度，低保制度事关农民衣食冷暖，是全国7500多万城乡困难群众生活的“最低保障线”。随着我国社会救助体系的不断完善，社会福利制度的不断健全，我国各地的低保标准不断提高，低保户的生活状况逐步得到改善。但是在低保金不断提升的同时，基层政府和社会救助部门的工作人员作为低保制度的实施者，其隐性权利逐渐增加，因此虽然低保政策的“含金量”增加了，在评定过程中暗箱操作、走样变调、干扰过多等情况也越来越多，“关系保”、“人情保”导致花样繁多的骗保赖保现象层出不穷，这就使得低保制度实施的公平性被破坏。

二、公平性破坏的原因分析

农村低保制度在实施过程中出现各种不公平现象肯定不是一蹴而就也不是单一方面造成的，为了保障广大农村贫困人群的“安全网”得以安全，下文从制度层面、实施过程和实施结果三个方面来具体分析不公平的原因。

（一）制度的不公

我国《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中明确提出，建立农村最低生活保障制度的目标是：通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题；农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。①

1、文件缺乏规范，村干部寻租现象频发。我国的“低保”制度主要由国务院的文件来规范，缺乏规范的中央和法律文件。并且由于缺乏规定性文件以及监督机制，低保制度成了基层干部权利寻租的工具。当下农村低保户是以一定的指标进行按村分配，然后实行个人申请、村委会评议推荐、乡（镇）政府审核、县民政部门审批后便可享受低保待遇这样的一种模式。但是在实际工作中，有些程序特别是村委会评议环节多流于形式，村干部并非民主确定评议人员，而只是依个人意见召集“相关人员”进行评议，故很容易造成村干部的“一言堂”，失去民主评议的实质。由此导致“人情保”“关系保”现象频发。

2.制度与监督不规范。首先是低保政策不公开，了解低保政策的往往仅是村委会相关人员，而农民群众对之却很少了解；有的地方虽然公开了低保政策，但由于公开时间短等原因，效果并不理想，农民群众很难对低保政策有全面的了解。其次，审批过程和审批结果不公开，农民对审批过程不了解甚至对审批结果也不明了，甚至知道结果后也已于事无补了。再次，低保公示的内容不明确，有的地方低保公示时仅仅公示姓名，没有其他相关信息，甚至有时仅仅公示编号，很难让农民群众查证；有的地方甚至不公示，农民群众在低保问题上缺乏与村干部交流平台。最后，低保公示工作的督查不规范，举报渠道不明确，即使农民对低保有意见也投诉无门，不知该向谁投诉、如何投诉。

（二）过程不公

1、农村低保对象的确定过程不公平。根据我国《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》低保的申请、审核和审批程序如下：申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请；村民委员会受乡（镇）人民政府委托，也可受理申请；受乡（镇）人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意見，报乡（镇）人民政府；乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府民政部门审批。②

首先，缺乏对基层工作人员的惩处机制。在实际审请、审批和审核的过程中，受理的主体多为村民委员会，在“低保”的申请，审核以及审批的过程中基层人民政府和村民委员会被赋予了极大权力。在权力扩大的同时，对于基层工作人员的监督机制却不健全，通知中仅规定村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府民政部门要及时向社会公布有关信息，接受群众监督。公示的内容重点为：最低生活保障对象的申请情况和对最低生活保障对象的民主评议意见，审核、审批意见，实际补助水平等情况。对公示没有异议的，要按程序及时落实申请人的最低生活保障待遇；对公示有异议的，要进行调查核实，认真处理。然而在低保审核或者评定过程中即使出现了差错，对于村民委员会的要求是改正即可，缺乏惩处机制。其次，村民的民主参与意识不高以及“事不关己，高高挂起”和逆来顺受的思想长期存在，导致对村委会工作随意性的增强，村支书、村主任的权利被放大。最后，由于人的功利性，以及从属环境的社会性，导致基层工作人员会向自身及其亲属和利益关系亲近的群体倾斜，这就导致了“关系保”“人情保”现象的高发。

2、农村低保对象实际收入的核定标准不公平。由于农民、农业的特殊性，农民的收入难以量化，收入难以货币化以及由于收入的不稳定性和收入的差异性，使得在审核家庭收入时的灵活性太大。由于农民种植业的特殊性，农民对于土地的收入难以核算，故农民的人均纯收入难以量化，而现有审核办法多将农民的前期投入忽略导致核算时隐性损失增加。

3、资金筹集来源渠道单一。农村最低生活保障资金目前统筹层次：由县乡村统筹，省级人民政府和中央财政对财政补助为辅，资金筹集渠道单一，并且对于资金的筹集使用缺乏明确的规定，中央财政承担的经费比重比较重；中西部财力不足。

（三）结果不公平

农村低保制度的不公，申请、审批和审核过程的不公必定导致了农村低保制度带来的“人情保”“关系保”以及领取补助的隐性减少现象的发生，即其所必然带来的领取结果的不公平。

其结果不公还表现为，低保者的退出机制不健全。在农村对于低保的态度逐渐发生转变，农民的思想从之前以“吃低保”为耻转变为现在“不吃白不吃”，这种思想的变化注定导致低保户“福利依赖”行为的产生，因而故意隐瞒自己收入状况的事件时有发生。农村缺乏必要的审核监督机制，对于生活水平已达到最低生活保障线之上的低保户缺少行之有效的审核与监督机制，导致“养懒汉”行为的产生。如2011年9月4日新华网报道，河南省农村低保被冒领现象严重。河南省境内仅沈丘县、泌阳县、舞阳县、鄢陵县、许昌县五县，就取消4.35万名不符合规定的“伪低保户”，数目之多让人瞠目结舌。③

结语：低保制度旨在保障农村弱势群体的生活水平，实现收入再分配，却由于制度制定及实施过程不完善导致诸多不公平现象现象，因此对农村低保领取制度、过程及结果不公平进行分析，找到其不公平原因并旨在为提升农村弱势群体之生活水平，完善农村低保制度提出依据。

参考文献：

[1] 《国务院关于建立全国最低生活保障制度的通知》 国发号[1997]29号.

[2] 《国务院关于建立全国最低生活保障制度的通知》 国发[2007] 19号.

[3] 郑功成，《社会保障学》[M].对外经济贸易大学出版社，2010.

[4] 人民日报社，《民生周刊》[J] 2011，45期.

[5] 曾加，《农村低保供养法律指南》[M].陕西人民出版社，2008.