农民工养老保险制度的法律问题研究

张云

摘 要：文章以农民工群体养老保险方面的现状为研究出发点， 继而分析了目前农民工的养老保险制度困境的原因、所面临的主要障碍，结尾处对提农民工的养老保险制度的相关建立提出建议。

关键词：农民工；养老保险；法律问题

随着改革开放的步伐 ，农民工群体作为新时代的劳动力进入城市， 社会保障的缺失使得这一群体面临着巨大的市场和生活风险，农民工的社会保障制度的建立对于这一特殊群体意义重大，养老保险问题又是其中不可回避的一个环节。

一、现行农民工养老保险实施中的不足

“养老保险作为社会保险的五大险种之一，又称年金保险或老年社会保险，指国家和社会根据一定的法律和法规，为保障劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。”①养老保险是社会保险中覆盖人群范围最广的险种。

1、农民工参保不积极

在农民工养老保险政策与相应的措施由各地方政府大都出台的现状下，农民工参保的积极性依旧低迷，参保率持续走低。数据显示，至2008年末，共有21891万人参加城镇基本养老保险。其中，有2416万人为农民工群体，22978万人为外出农民工。农民工参保率约为10.SI0k。明显低于城镇职工养老保险参保率。②

目前，初级发展阶段的农村社会保障制度掣肘了我国农民工参保的积极性， 子女、家庭 和土地才是广大农民工群体养老的真正来源，农村合作医疗制度的实施效果并不良好。 因此，谋生于城市的农民工， 游离于城市主流社会，缺乏对社会保障制度的了解，更有甚者，毫无相关概念，种种原因造成了这一群体对社会保障的犹豫态度。

2、保险关系转移困难

由于农民工养老保险区域壁垒的存在，造成了养老保险模式过多而各地标准不一的局面。诸如。城镇职工养老保险模式、农村社会养老保险模式、独立保险模式等等。大致可以分为农民工群体加入城镇企业职工养老保险制度、农村社会保障体系、独立养老保险制度。各地的政府出台不同的保护政策，地方保护色彩浓厚，农民工养老保险关系的转移及其困难。

3、退保率居高不下

数据显示，目前，我国近3亿的农民工群体养老保险覆盖率小于20%，居高不下的退保率为又一不可忽视的问题。虽然，持积极态度的各地政府前后出台各种政策欲尽量维护农民工群體的基本权益，然而，收效甚微，企业与农民工群体的反响并不积极。据统计，“不赞成为农民工购买养老保险的企业主为80%：拒绝自我购买养老保险的农民工占83.2%；从未买过养老保险的农民工占比90%以上。”③

二、现行农民工养老保险困境的制度原因

1、法律保护主体模糊

作为一个社会学概念，法律意义上并未对“农民工”做出具体界定，农民工群体的各项权利义务、劳动法律上的概念，均没有相关依据。执法、司法及各种社会机关在处理农民工的相关问题时无法可依。因而，对“农民工”这一社会科学的概念予以法律意义的界定，对于农民工相关问题的解决为必要之步骤。④

再者，时代产生“农民工”是这个概念，这一我国户籍制度存在的所下产生，法律领域之外的概念，正是由于其“法律意义的缺失，助推了这一特殊群体遭遇不平等待遇时往往选择隐忍，面临权利和义务上的不平时无处维权。想要落实农民工群体的社会保障各项制度，在当下城镇户籍制度与农村土地政策改革的大背景下，清晰界定其法律范围内的含义必不可少。

2、农民工养老保险模参保方式的问题

农民工养老保险模式的多元化并不能弥补参保方式单一所带来的缺陷，具体来说，大多数农民工收入水平的低下，由于原本就存在很大一部分社会保障意识淡薄的农民工群体，金钱给付的参保方式无疑是对其本身就不积极的参保态度雪上加霜。物价上涨、个人和家庭开支加大、在自身和家庭的生存问都面临困境时，农民工群体几乎没有剩余的金钱用于养老方面。单一的参保方式无疑是另一重大症结。

3、制度救济的不足

社会主义市场经济机制下，利益最大化的各企业不愿意并采取各种方法拒绝或逃避为其所雇佣农民工缴纳保险。鉴于经济发展、推动就业以及改善经济环境等因素的考量，各地政府往往采用了“不告不理”“不作为”等方式来处理农民工的维权问题。追求权益的法律成本亦为这一弱势群体的一大负担，长时间的信访程序、大量精力的注入等因素的叠加，致使放弃自己的权利成为应对不公的常态。

4、基金的保值增值

社会统筹部分和个人缴纳部分共同组成养老保险费用，作为个人账户组成部分以外的社会统筹部分，其管理的不透明，资金去向的不明确、管理机制的不完善，资金分配背后的行政权利干预等等问题均为社会保障资金实现保值增值目标的障碍。

资金的管理控制权是行政权限界定体制，城乡统筹对接问题的核心。农民工养老保险制度中，政府的责任不明，中央财政、省级财政和地方财政划分不清、地方色彩浓厚的资金分配模式等因素，致使有限的养老保险基金面临不断增长的退休人员入不敷出。

三、农民工养老保险法律完善

1、农民工概念的法律界定

劳动者是法律概念上农民工的首要之意，在受到《劳动合同法》的保护、享有与其他劳动者相同的权利和义务之外，作为城市化进程中的特殊群体，法律应为其提供更多的特殊保护。欲有针对性的保护这一群体的权益，厘清其法律概念是当务之急。

这里，参考各位学者对于农民工这一概念的有关界定。陆学艺认为农民工“常年或大部分时间从事第二、第三产业劳动，不享受城镇居民的各种补贴，不享受公费医疗等劳保待遇，离土又离乡，在城市的厂矿、机关、企业、商业、服务业劳动”。⑤余红认为农民工“这一社会群体介于市民和农民之间，也介于工人和农民之间。从出生地和户籍制度上来说，他们是生活和工作在城市的工人、经商人员、个体服务人员。”⑥笔者认为，可将其定义为：拥有农业户口，长期或短期从事第二第三产业劳动，不享有城镇居民各种补贴等待遇的群体的总称。

2、打破一元化的农民工养老保险参保方式

（1）抵押财产参保

以“以物养老”为参照， 当农民工群体所累计缴纳的养老保险费用年限在退休时已然未达到标准，用自有的房产或财产作为抵押，银行或养老保险基金管理以抵押的资金作为养老保险费用，以满足资金的供给。这样，为资金短缺的困境找到一个出口，同时，农民工群体的日常生活亦不受影响。

（2）劳务出资参保

以根据劳动合同法， 明确某类为地方基础建设、安全做出持续贡献的人员（例如清洁工、社会保安人员等）政府可以给予相应的养老保险于在工作岗位上连续工作一定年限上的人员。这里，以劳务作为参保的必要条件，有在法律上的可实现性。然而，如何在劳务出资参保与地方政府财政支出间找到平衡，这这一参保方式的一大难题。

（3）以转让土地使用权的方式参保

据资料显示，“以土地回保障制度”在2004年于江苏省台州市实施，农民工群体参与社会保障可以土地使用权的转让为条件。然而，当农民工群体与社保部门处于民法上的平等主体地位，土地使用权转让合同的签订必须一法律制度为基础。在根据农民工群体的意思自治为基本原则的制度框架下，以土地使用权为参保条件无疑为当下单一的参保方式提供了新的思路。

3、完善各项监督机制

（1）加强对企业的监督

据我国《劳动合同法》，有缴纳社会保险的责任的企业拒不缴纳，责令其缴纳并加相应的收滞纳金；与之对应，相关法律也多采取对于违法企业处以罚金的出发措施。这一违法成本与企业的利润相较而言显然不足以阻碍企业违法的脚步。此处，可参照单位犯罪的相关规定，对企业的直接管理人员予以处罚，或限制企业进入相关市场的资格。只有违法的成本远远高于所获收益，才能有效减少相关企业的违法现象。

（2）加强对社会保险基金的监督

完善農民工社会保险资金的财政监管。农民工养老保险事业以养老保险金的安全和增值为其健康运行的前提和基础。其管理包括主要两个方面的内容：一是资金收支和运营，主要是指资金募集、投资运营、资金支付等；二是资金日常管理，主要是指资金财务管理、会计核算、资金监督等。资金管理各个环节相辅相成、相互渗透、相互影响，共同组成一个完整的资金管理系统。⑦

目前，由于社会各类中介机构发展程度较低，资本市场还不完善，相关的法律法规还不规范以及制度环境尚未具备，所以要采取严格限量监督的模式。独立的监管机构，对资金运行和各个环节进行严格的规定和监管，包括资金的征缴、资金的筹集、管理、发放等环节进行财政监督，并在每个会计年度末进行绩效考核等一系列有效举措。（作者单位：南京财经大学）

注解：

① 杨宗勇，吕学静主编：《当代中国社会保障》，中国劳动社会保障出版社2005年版，第们页。

② 数据来自人力资源和社会保障部、国家统计局2009年5月19日联合发布的《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》和同期国家统计局公布《2009年农民工监测调查报告》。

③ 宫春了：《关于农民工养老保险的红处方》，载：《铜凌学院学报》2005年第3期，第15页。

④ 根据国务院《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》（1991年国务院87号令），称为“农民工”。

⑤ 陆学艺：《当代中国社会阶层研究报告》，社会科学文献出版社2002年版，第！70页。

⑥ 余红，丁骋骋：《中国农民T考察》，昆仑出版社2004年版，第4页。

⑦ 孙春安.我国农村社会养老保险制度存在问题及对策——基于公共财政视角.福建商业高等专科学校学报[R].2011（02）.

参考文献：

[1] 杨宗勇，吕学静主编：《当代中国社会保障》，中国劳动社会保障出版社2005年版.

[2] 人力资源和社会保障部、国家统计局2009年5月19日联合发布的《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》和同期国家统计局公布《2009年农民工监测调查报告》。

[3] 宫春了：《关于农民工养老保险的红处方》，载：《铜凌学院学报》2005年第3期。

[4] 根据国务院《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》（1991年国务院87号令），称为“农民工”。

[5] 陆学艺：《当代中国社会阶层研究报告》，社会科学文献出版社2002年版。

[6] 余红，丁骋骋： 《中国农民T考察》，昆仑出版社2004年版。

[7] 孙春安.我国农村社会养老保险制度存在问题及对策——基于公共财政视角.福建商业高等专科学校学报[R].2011（02）.