环评机构侵权相关条文的目的解释及文义解释探究

肖文彬

一、《侵权责任法》及其他相关法律的适用缺陷

在新《环境保护法》及《环侵司法解释》出台以前，我国的《侵权责任法》、《环境影响评价法》等法律法规都对环境侵权做了一系列的规定，但是在适用中均存在一定的缺陷。

（一）《侵权责任法》中关于侵权民事责任的无法适用

我国《侵权责任法》在第八章用了四个条文对环境侵权做了专章规定，对环境侵权活动进行一系列行之有效的规制，但是具体到关于环境评价机构的侵权行为上却无法具体适用。

第六十五条规定因污染环境造成损害的，污染者应承担侵权责任。此乃对环境侵权的一般性规定，根据该条文只能确定环评机构侵权中造成损害时要承担侵权责任，至于何种行为属侵权行为以及具体承担何种的责任却并未规定。责任认定来说过于抽象导致适用的困难。第六十六条规定环境侵权的举证责任倒置，是对环境侵权举证责任的一般性规定，不能适用于环评机构侵权的责任认定前提。第六十七条规定了环境共同侵权的大前提，却明显不能适用于环评机构侵权的情型，环评机构对环境的侵害，并不属于第六十七条中两个以上污染者直接侵害环境的情型，而是一种出具虚假环评报告间接侵害环境的行为，更加不存在根据污染物的种类排放量等因素确定侵权责任的适用前提。第六十八条规定第三人过错致使环境污染也与环评机构侵权明显不符。

综上，《侵权责任法》中关于环境侵权的条款在环评机构侵权中的无法适用就要求立法对环评机构的侵权行为作出侵权责任的认定以及责任的具体承担的相应规定。

（二）《环境影响评价法》等其他法律法规仅规定了行政责任和刑事责任

我国《环境影响评价法》中涉及环评机构的规定大多为对环评机构资质条件的认定和管理办法或规定环评机构应与环境保护行政主管部门相互独立等与环评机构责任无关的内容。直接规定建设项目环评机构责任的第三十三条前半部分，规定的是建设项目环评中环评机构不负责任或者弄虛作假致使评价文件失实所要承担的降低资质等级或者吊销资质证书以及罚款的行政责任，我国《建设项目环境影响评价资质管理办法》、《建设项目环评行为准则与廉政规定》等规定中也有相类似的内容。后半部分规定的是环评机构在上述行为中情节严重构成犯罪的应承担刑事责任。但对于刑事责任，在我国刑事法律中既没有相衔接的规定又没有具体罪名及如何适用的条文，刑事责任的过于笼统使得实践中关于环评机构弄虚作假负刑事责任的判例尚未出现。

二、《环境保护法》第六十五条的分析

2015年1月1施行的新《环境保护法》首次对环境评价机构的侵权责任予以明文规定，该法第六十五条明确规定了环评机构的侵权连带责任。关于第六十五条的具体含义及适用本文试作如下几点探讨。

（一）“弄虚作假”的含义及行为界定

条文中规定环评机构在环评活动中弄虚作假，对造成环境污染和生态破坏负有责任的，和其他责任者承担连带责任。而这其中关于“弄虚作假”的含义及行为界定，是该条文适用中的一个需要予以明确界定的重要问题。随后这个问题在2015年6月3日起施行的《最高法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十六条中得到了初步的界定，该司法解释第十六条第一款和第四款对环评机构的弄虚作假规定如下：（一）环评机构明知委托人提供的材料虚假而出具严重失实的评价文件的；（四）有关机构在环境服务活动中其他弄虚作假的情型。通过上述条文我们可以看出环评机构被明文规定的弄虚作假情型目前只有一种，即明知委托人材料虚假而出具严重失实评价文件的，而第四款中规定的其他弄虚作假的情型为笼统的兜底性规定，到底还有哪些行为属于“弄虚作假”仍有待今后的实践和立法中进一步完善。

关于这个问题笔者认为可参照《关于审理会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》中关于会计师事务所和被审计单位连带责任的情型予以进一步完善，例如与被委托单位恶意串通、明知建设项目将对环境产生重大影响而仍为其出具合格的环评报告、环评机构编造环评数据以及委托单位示意其出具不实报告而不予拒绝等情型。

（二）“依照有关法律法规规定予以处罚”中“有关法律法规”的界定

《环境保护法》第六十五条中规定环评机构弄虚作假的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应承担连带责任。这其中“依照有关法律法规规定予以处罚”中的“有关法律法规”目前主要包括我国环评法第三十三条对环评机构行政责任和刑事责任的规定、《侵权责任法》中第六十五条对环境侵权的一般性规定、《建设项目环评行为准则与廉政规定》中第四条、第五条关于建设项目环评单位的行为准则规定以及《建设项目环保管理条例》第二十九条和《建设项目环境影响评价资质管理办法》第三十五条关于行政责任的规定。

（三）“连带责任”的承担

《环境保护法》第六十五条规定，环评机构与其他责任主体承担连带责任，其中“连带责任”如何承担呢？根据杨立新教授连带责任确立的规则，①适用在环评机构侵权连带责任的领域，在发生环境污染或生态破坏的损害结果时，具体说来就是首先确定环境侵权损害结果的整体责任。在损害结果发生后，需要先确定整体责任，这种责任是环境侵权连带责任的中间责任，而非最终责任。其次要确定环评机构和委托建筑单位的责任份额。环评机构与委托单位应该在整体责任内部确定各自的责任份额，这种责任划分并非否定连带责任的整体性，而是根据责任份额确定各自最终责任的承担。第三是环评机构和委托单位对外连带担责。环评机构与委托单位各自的对外份额是连带责任的份额，无论环境侵权的赔偿权利人向环评机构或者委托单位提出赔偿请求，被请求对象均应赔偿全部责任，这也是连带责任的基本特点与立法目的之所在。最后是环评机构与委托单位之间的追偿。若环评机构或委托单位在对外担责的过程中承担了超出自己责任份额的责任，则有权向其他连带责任人追偿，这是侵权连带最终责任的实现。

三、《环境侵权司法解释》第十六条第一款的分析

《环境侵权司法解释》第十六条针对《环境保护法》第六十五条中的弄虚作假进行了解释，其中第四款规定的“有关机构在环境服务活动中其他弄虚作假的情型”中“其他情型”包含哪些内容在上文中已经介绍，此处不再赘述，仅对第十六条第一款进行文义分析。

第十六条第一款内容如下，下列情型之一，应当认定为环保法第六十五条规定的弄虚作假：（一）环评机构明知委托人提供的材料虚假而出具严重失实的评价文件的。其中“环评机构明知委托人提供的材料虚假”中关于“明知”的认定及标准，以及“出具严重失实的评价文件”中“严重失实”程度的认定，在司法实践中都是需要进一步明确和解决的问题。

（一）“明知”的含义及标准

环评机构明知委托人提供的材料虚假而出具严重失实的评价文件的认定为环保法第六十五条规定的弄虚作假，此处的“明知”的含义及标准为何呢？就要求我们先从其的上位概念“知道”开始进行分析。对于“知道”一词在网络侵权中的含义，学界存在以下不同的几种观点：一是以王利明教授为代表的学者主张把“知道”定位为“明知”而不包括“应知”；②二是以王胜明教授为代表的学者认为“知道”应包括“明知”和“应知”；③三是以陈现杰、奚晓明为代表的学者则把“知道”解释为“推定知道”和“有理由知道”。④从上述观点我们可以看出，无论学界对“知道”这一概念如何定位，“明知”都应该是与“应知”相对的，行为人“明知”的主观过错程度要明显高于“应知”，可以将其定义为行为人准确清楚的知道自己行为的危险性及该行为所造成的后果，而不包括“应当知道”和“推定知道”这些情型。具体到环评机构的环境侵权中，即指环评机构在环评活动中准确清楚的知道委托人提供的材料虚假且利用该虚假文件出具的严重失实的环评文件将带来环境污染和生态破坏的损害后果。

《环境侵权司解》采用“明知”一词而非“应知”或者“知道”，表明了立法者对环评机构承担连带责任情型的限制，这也与目前连带责任限缩理论的发展相适应，但是对于环评机构的“明知”采取何种标准——是应该采用专业人员所应承担的“高度注意义务”⑤还是某一特殊专业知识行业中平均水平的人应当承担的“合理注意义务”，又是实践适用中的一个问题。在环评机构的环境侵权中，从一般环境侵权的过错认定所采用“合理注意义务”的规定，以及相关法律和司法解释对环评机构承当连带责任情型的严格限制角度来看，采用某一特殊专业知识行业中平均水平的人应当承担的“合理注意义务”来认定环评机构的“明知”更为合理。既有利于环境侵权发生时对环评机构及其他责任主体的追究，又不至于太过严苛损害环评机构的活力和限制其发展，同时也符合环境侵权的一般规则以及对连带责任限缩的理论基础。

（二）“严重失实”的认定

而对于环评机构明知委托人提供的材料虚假而出具严重失实的评价文件中的“严重失实”又该如何界定呢？有学者认为在鉴定法条中某词语的准确含义时可参考如下步骤：首先参考已公布司法解释对该条文的规定；若无，则参照其他相近或相类似规定的司法解释；最后得出结论后反复在理论和实践中检验其合理性。⑥

关于环评报告的“严重失实”，目前尚无司法解释作出相应准确规定，参照其他相似的法律法规，笔者认为可从如下几个角度对“严重失实”予以界定：一是环评报告虚假程度过高。环评机构在环评活动中大量编造或伪造环评数据，或者伪造环评调查表情节严重的⑦。二是失实环评报告所致环境损害后果严重的。由于环境侵权的长期性和复杂性，后果严重不仅包括既有的环境污染与生态破坏，还包括未来可能会出现的长期性环境损害后果。三是环评机構在特定领域或特定地点出具失实环评报告的。环评机构所出具的失实环评报告如果是针对可能对环境有重大损害或者高度危险的相关领域，也应将其归入严重失实的范畴。如果环评机构的评估报告所涉及项目位于国家对生态环境重点予以自然保护的区域内，其失实将对这些重点保护地区的环境带来的是无法挽回的生态环境损失，则也应该认定为严重失实的环评报告。四是环评机构在出具失实环评报告时主观恶性严重的。环评机构或者环评人员明知材料严重虚假将极易导致严重环境后果，或者多次明知虚假而出具失实报告的，由于其主观恶性的严重性也可以将其归入严重失实的范畴中。（作者单位：烟台大学法学院）

注解：

① 杨立新：《侵权损害赔偿》，北京：法律出版社，2010年5月第5版，第194页。

② 王利明主编：《中华人民共和国侵权责任法释义》，北京：中国法制出社，2010 年版，第159页。

③ 王胜明：《中华人民共和国侵权责任法解读》，北京：中国法制出版社，2010年版，第185页。

④ 奚晓明：《中华人民共和国侵权责任法条文理解与适用》，北京：人民法院出版社，2010年版，第265页。

⑤ 唐先锋：《论专家民事责任中专家过错的认定》，《学术探索》，2005 年第 3 期

⑥ 华社光、钱东君、李晓杰：《破坏生产经营罪中生产经营和情节严重的认定》，《人民司法》2013.04.

⑦ 杨柳：《秦皇岛西部垃圾焚烧厂项目环评失实：环评机构竟这样造假》，《人民日报》2013年1月29日