提升地方政府食品安全监管激励的对策研究

高玥 晋慧 刘素坤

近年来，国家对国内的食品安全问题予以高度重视。2011年10月，为加强食品安全监管，国家在《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》文件中提出，取消工商与质检部门省级以下垂直管理，改为地方政府分级管理体制。随后，各省逐步进行调整，多数城市已实现了机构调整和体制改革。

这一纵向管理向属地管理体制改革的目的是基于如下思路。食品安全监管问题出现的根源可归结为多部门分段监管模式所产生的监管重叠及空白，向品种监管模式转变是解决该问题的核心。多监管部门的合并与整合有利于由分段监管向品种监管的过渡。前述文件所提出的工商和质检省以下垂直管理向地方管理的转变，更有利于地方食品安全监管部门的整合，也有助于更好地实现地方对本地食品安全监管的问责制。尽管机制改革的初衷是为了提升食品安全监管，然而，食品安全回归地方政府监管也会产生如下几个重要问题，这些问题可能会削弱食品安全监管的监督激励，因此，这里对这些潜在的问题进行分析，以期为未来机制设计的改进提供理论上的依据。

一、食品安全监管属地管理可能产生的问题

首先，地方政府GDP激励与属地管理条件下的地方食品安全监管激励存在冲突。组织结构设计不合理可能会导致的食品安全监管所需的资金短缺。食品安全监管意味着公共支出，严格的监管需要数量充足的监管执法者以及先进的检测技术和设备，而这些支出会部分地抵消经济增长所带来的收益，如果地方政府是以经济发展为首要目标，那么，食品安全变地方政府监管则使其安全监管的激励减弱。西方国家在近年的规制改革过程中，虽然政府逐渐放松对市场运行的管制和干预，但与此同时，政府也更加重视与加强对健康、安全和环保等民生领域的社会性规制。更重要的是，从美国和欧盟食品药品监管改革中可以发现，成功经验在于权力的集中、上收和强化。然而，为了便于多监管部门的合并而回归地方食品安全监管则意味着权力在下放，这与相关方面的国际成功经验所相悖。并且，经费不足很有可能一方面造成执法不严，而另一方面，也可能导致乱收费、乱罚款等违规处罚现象的再现，这与地方政府对食品安全负总责的初衷是相悖的。

其次，地方保护主义对食品安全监管会产生消极影响。一方面，地方GDP激励下，地方政府往往以“本地的经济发展指标”为重，这致使地方政府与本地企业的利益是一致的。而作为规制者与监管者的地方政府，其履行监管职责的独立性受到了妥协，在这种情况下，会导致地方政府更可能对于本地企业发生的食品安全事件进行掩盖。另一方面，由于外地企业跟本地GDP总量无关，并且，地方政府处罚外地企业所得的罚没收入能够增加财政收入，促进本地GDP的增长，因此，这种情况下，可能出现保护本地企业而严管外地企业的监管不公平现象发生。

此外，工商系统回归地方管理的条件下，市场及监管者违法行为将增多。基于个人私利方面的动机，地方政府中的一些领导干部可能在体制改革过程中，出现违规配备领导干部或是突击选拔干部的行为。由于市场违法行为的增多，监管难度加大，跨区域食品安全监管协调及合作变难。不仅对重大食品违法案件的查处工作会遇到阻碍，对食品违法犯罪行为的追根溯源也会遇到困难，特别是对重大食品违法、违规事件的处理可能会不够及时。

二、提升地方政府食品安全监管激励的对策

针对前面所分析的问题，这里提出如下建议。

第一，地方政府应转变仅以“经济增长”为主的绩效考核评价体系，增加健康、安全社会民生发展方面的权重。总的来看，这与中央近来的指导思想一致。具体而言，在对地方政府官员的考核评价中，只有降低GDP所占比重，提高食品安全监管的权重，才能减弱地方以经济发展为优先的激励对食品安全监管激励的挤出效应。以山东省的评价机制改革经验为例，该省在《山东省委、省政府关于改进完善17市科学发展综合考核工作的意见》中提出了一套全新的符合科学发展观的综合考核体系。在新的指标评价体系中，总分为1000分，共29项考核指标，其中，与旧体系相比，GDP考核指标发生了显著的变化，从之前体系中的60分下降为25分，成为权重最低的项目之一，此外，另一个重要变化是与食品安全相关的公共卫生服务改善率指标首次被列入所考核的项目之一。因此，其他地方政府在机制改革中可以考虑借鉴这一实践经验。

第二，通过合理机制保障各级政府对食品安全监管经费的投入。首先，应该通过监查机制确保本地各级政府落实将相关监管部门所需经费纳入各级财政预算的要求，其中包括食品监管、工商行政管理和质量技术监管所。其次，省、市政府对保障食品监管经费投入的要求不能仅仅停留在是否投入的初级要求层面，应该对经费投入的质量作出确切的要求，并制定相应考核评价体系，地方应该根据监管区域面积、人口密度及监管对象数量与规模等综合因素确立科学合理的预算，同时，在乡镇（街道）所设立的食品监督管理所的数量、执法力量与资源，也应根据科学的标准来确定，同时可以借鉴国际与国内成功经验。最后，加强预算审核机制以保证预算的科学性和合理性。

第三，防范地方保护主义对食品安全监管的消极影响。首先，可以通过中央稽查制度及其他机制保证政治和商業利益无法影响和干预地方食品安全监管机构的监督决策。地方食品安全规制者由于隶属于地方政府，因此，很难保持其监管的独立性。目前，省级工商和质检部门对地方食品监管单位只具有业务指导的职能，可以通过增加两部门辅助中央稽查员进行监督的职能，并配以合理的制衡机制。同时，加强地方问责制的效力，来降低地方保护主义对食品安全监管的不利影响。在落实各市的各级政府要对本地区食品药品安全负总责的条件下，也需要督促市区县尽快通过建设（或加强）强制性的食品可追溯体系，建立覆盖生产、流通和消费各环节的最严格的监管制度，为问责制的有效实施提供基础与保障。其次，需要充分发挥地方各级政府所设立食品安全委员会的综合协调与监督指导作用，并根据本地实践情况建立科学的考核与评价体系，实现政府、企业与消费者协同监管，以减弱地方保护主义对安全监管所产生的负向激励。

第四、对地方食品安全监管部门的工作纪律进行合理督察。一方面，要加强预算与编制审批管理制度，另一方面，地方相关部门要严格执行机构编制制度，科学合理地确立机构的经费和编制。基于权力制衡的角度，机构编制调整工作应由省编办会及省工商局、省质监局共同负责。对于在体制改革过程中违规配备领导干部等情况，要依法追究相关负责人的责任，通过明确和细化的法规和处罚条例对违规行为产生威慑作用。

最后，明确责任以解决农产品的分段监管所产生的问题。首先，地方农业部门需强化源头监管，要明确农产品在流通前的安全监管责任，提高生鲜乳制品收购环节和畜禽屠宰环节的监督管理水平。其次，农业部门和食品监管部门的监管边界需明确，通过食用农产品产地准出管理与批发市场准入管理的良好衔接加强监管。总言之，农产品安全的全过程监管应贯穿整个供应链，从而使问题产生的源头和细节能够被精确地定位及追溯。（作者单位：1.东北财经大学产业组织与企业组织研究中心；2.大连海洋大学经济管理学院）

参考文献：

[1] 胡颖廉.国家、市场和社会关系视角下的食品药品监管[J].行政管理改革，2014（03）.