建立健全基层消防监管体系建设

陈志艺 叶衍雷

近年来，随着改革开放的深入和社会经济的发展，我国的消防工作社会化进程逐步加快，特别是《中华人民共和国消防法》修订以来，全国各地按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，大力推行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络，尤其是“清剿火患”战役开展以后，一大批火灾隐患与消防安全违法行为得到有效整治，重特大火灾特别是群死群伤恶性火灾事故得到有效遏制。然而，火灾统计数据表明，在大型企业、公众聚集场所火灾得到有效遏制的同时，居民家庭火灾、出租房火灾、家庭作坊火灾等小规模小场所火灾仍然居高不下，亡人火災时有发生。因此，完善基层管理网格，建立以乡镇（街道）、社区、村居基层监管体系是发展社会化消防管理的需要。

一、基层消防管理工作的现状。

（一）经济发展现实需要。随着城市工业化、信息化的发展，经济结构和经济增长方式不断调整和转型，社会经济持续快速发展。各类高层建筑大量涌现，呈逐年上升趋势，传统与非传统消防安全问题复杂交织，新的社会消防矛盾也在不断显现，不断变化发展的新形势对创新社会消防管理工作提出了新的要求。以温州为例，党委政府高度重视消防工作发展，提出要以推进消防工作创新，倒逼企业转型升级，服务实体经济发展。2010年5月，温州市人民政府下发《温州市人民政府办公室关于印发温州市构筑社会消防安全防火墙工程实施方案的通知》，要求全市建立自上而下的消防安全网络，明确、细化和规范具体责任，逐步建立社会化消防安全监管体系。

（二）监管体系雏形初现。经过近几年基层消防监管体系建设以及“清剿火患”战役、党的十八大消防安全保卫战的推动，大大小小的基层消防监管机构初步建立，主要有以下几种形式：一是成立消防安全委员会。由乡镇（街道）分管领导任主任，有关部门领导、主要村（居）和重点单位负责人为成员，定期会商，统筹协调辖区消防工作。二是建立消防安全管理工作站。作为乡镇（街道）履行消防管理职能的常设机构和消防安全委员会的日常机构，配备专兼职人员，负责辖区单位检查、隐患排查整治、消防宣传培训、指导多种形式消防队伍。三是设立公安派出所消防工作办公室。由分管消防的副所长主管，专（兼）职消防民警和消防协警合署办公，每月落实消防监督检查任务。四是组建乡镇（街道）专职消防队。在消防工作站的领导下，发挥“一队多能”作用，负责辖区初起火灾扑救、消防安全检查、消防宣传培训等职责。五是设立社区（村居）消防工作室。主要负责梳理汇总各村（居）上报的数据，督促未整改完毕的火灾隐患，并将情况汇总上报至消防安全管理工作站。六是设立村（居）消防安全管理员。由村（居）委会确定专人担任，组织村（居）民制定消防安全公约，负责网格内的消防安全排查、督促整改及汇总上报至社区（村居）消防工作室。

（三）管理网格基本覆盖。现役消防警力严重不足，火灾隐患整治难度日益增大等现状，着力整合公安机关警力资源，强化“网格化”火灾隐患排查整治，推进工作由传统的“点对点”方式向“点对面”模式转变，实现火灾隐患排查整治工作的常态化。随着党的十八大消防安全保卫战的全面开展，全国各地基本上建立了网格化管理模式，以落实乡镇街道消防安全责任制为核心、以整合壮大社会消防力量为支撑、以完善管理机制为保障的网格精细化管理新模式，构建了“党委政府主导、公安消防主推、乡镇街道主责、资源力量整合、全民广泛参与”的基层消防工作新格局。

二、建立基层消防监管体系的意义

（一）有利于提高消防动态监管能力。紧紧围绕乡镇（街道）内的不同行业、场所、居民村民住宅，适时开展排查检查和巡防巡查，及时发现“常见性”火灾隐患和“习惯性”消防违法行为，针对不同季节、不同时段、不同任务，有重点地部署开展消防工作，确保监管到位、责任到位、落实到位。有利于固化、规范、提升网格化管理模式，以每一个网格的安全来保证一个地区的安全，以每个场所的安全串联全局的安全，确保消防动态监管到位。

（二）有利于提高火灾隐患整改效率。通过进一步完善消防监管体系，建立网格化管理机制，把一个地区用“网”和“格”来划分，明确这些“网”、“格”的责任人员，为消防工作增设了若干名消防安全管理员，等于增加了数以千计的消防监督员，又等于增加了不可计数的“火眼金睛”。他们在工作中发现火灾隐患，为消防部门查处消防违法行为提供了“第一手资料”，对于迅速掌握火灾隐患信息、及时进行整改、实现精确查处有突出意义。

（三）有利于增强小型场所防控能力。对“低、小、散、乱”场所的管理一直是消防安全管理的难题。通过建立基层消防监管体系，能将管理触手直接延伸到难以管理的小型场所，逐步强化对小型场所消防检查、法律知识宣传，明确单位火灾隐患整改的主体责任，进一步加大隐患整改力度；另一方面通过加大对小型的巡防频次，切实掌握单位火灾隐患整改进度，及时帮助单位制定整改计划，帮助单位出谋划策，尽量缩减经费投入，争取早日整改完毕。

（四）有利于提升消防安全管理水平。建立基层消防监管体系，缩短了垂直管理距离，减少资源占用，降低了管理成本。有利于信息的上传下达，便于及时解决瓶颈性、顽固性问题，实现消防安全管理力量的优化组合，强化了消防安全责任制的落实，使社会化的消防工作网络充分发挥了作用。

三、制约基层消防监管体系建设的瓶颈问题。

（一）工作落实方面。一些基层政府以会议落实会议、以文件落实文件，名义上设置了消防办公室，实际上没有真正发挥基层消防工作组织的领导和协调作用；仅仅将网格化管理职责和制度挂到墙上，没有将责任明确到个人；仅仅设置了专门的消防档案柜，没有建立完善的辖区消防工作档案和防火巡查检查记录；仅仅张贴了几张消防宣传海报和标语，没有按季节火灾特点及时进行更新维护，致使基层消防管理流于形式。人员配置上“一套班子、N块牌子”现象突出。

（二）监管手段方面。对辖区消防安全管理方式粗放，具体表现在：一是对管理对象的底数不清楚，特别是对辖区出租房、小场所、小企业排查不彻底，台账登记不详实；二是以突击式管理方式整治火灾隐患问题，上级机关考评验收、绩效考核时才开展排查，被动应付上级机关检查，造成消防安全管理效率低下。导致出现了“四个没人管”现象：发现隐患多少没人管、发现隐患严重与否没人管、隐患整改是否及时没人管、隐患整改到什么程度没有人管。

（三）考核机制方面。缺位良好的考核激励机制，造成了部分基层消防监管单位工作人员，“当一天和尚撞一天钟”的惰性，觉得干好干差一个样，得过且过。个别领导也未引起足够重视，认为只要不出问题就好，造成基层消防工作无人管、不想管的怪圈。对消防安全网格化管理工作的评价考核方法还不够科学合理，缺乏监督和激励机制，缺乏动态性、实时性和阶段性的检查考评，不利于工作推动。

（四）经费落实方面。据了解，部分基层消防监管机构缺乏最基本的运行经费，导致监管单位工作人员出不了门，开展不了工作，形同虚设。绝大多数工作人员都是社会征召的临时工作人员，没有正式的岗位编制，往往工作一段时间就因工资待遇低没有保证而离开单位。

四、进一步健全基层消防监管体系建设的对策

（一）加强政府领导，明确监管体系建设任务。各级政府加强对消防工作的组织领导，要将建立基层消防监管体系工作纳入各级政府部门、各单位的重要议事日程，充分发挥政府的主导作用。通过市、县、乡镇三级政府逐层签订消防安全管理目标责任书，落实基层消防监管体系建设任务，确保消防工作有人管。完善考评办法和考评细则，将基层消防监管体系建设任务作为对各地年终消防考核考评的重要内容，适当提高考核权重。

（二）健全组织机构，不断延伸基层管理触角。要进一步推动所有的乡镇（街道）成立消防安全委員会、消防安全管理工作站和社区（村居）消防工作室，公安派出所成立消防工作室，村居社区落实消防安全专（兼）职管理人员。逐步形成由地方政府牵头，消防、安监、公安派出所、村（居）委会和综治办协同配合，县（市、区）、乡镇（街道）、村居社区群防共治的消防管理体系，将消防工作特别是消防监督检查工作的触角延伸到农村乡镇地区。乡镇（街道）消防机构成立后，明确由其承担统一组织协调当地消防工作、参与乡镇消防规划编制、开展消防监督检查、消防宣传、一般火灾事故调查、参与灭火救援工作的职责，通过完善工作制度机制，落实工作任务，调动了乡镇消防机构工作积极性，切实发挥了基层消防监管单位的管理作用。

（三）创新管理形式，切实提高社会管理效能。一是完善消防安全网格化管理机制。消防安全网格化管理模式是行政管理在城市消防安全管理领域的创新。因此，应当明确政府作为第一推动者的角色，出台关于建立完善消防安全网格化管理机制的指导意见，从促进社会和谐发展的高度出发，充分发挥引导作用，动员社会各界力量，积极推进消防安全网格化管理模式。同时，完善管理链条的前端建设，明确各级各部门各单位在消防安全网格化管理中的职能和任务，明确网格责任人的责任和管理范围等，为消防安全网格化管理模式提供体制和机制保障。要建立相应的政府考核制度，将消防安全网格化管理工作纳入政务督查、平安建设和社会治安综合治理的考评内容。充分调动基层工作积极性，把网格内的火灾形势稳定、市民消防素质的高低、火灾隐患发现多少作为该网格绩效考评的重要依据，确保消防安全网格化管理在净化消防安全环境，构建平安和谐社会中发挥更加重要的作用。二是完善基层消防监管单位实体运行机制。基层消防监管单位并不是为了走形式才成立，而是为了真正解决基层消防工作无人管的问题，必须实行实体化运作，发挥其最大效能。首先，是要解决人员问题。要根据实际工作情况需要，将一部分基层消防监管工作专职人员纳入事业编制岗位，同时还要征召一定数量的合同制工作人员共同参与到基层消防工作。其次，是要解决经费问题。要将基层消防监管单位的经费预算纳入政府总体财政预算，适当提高合同制工作人员的福利待遇，营造栓心留人的工作环境。再次，是要解决办公条件问题。要为基层消防监管单位解决最基本的办公场所、配置必要的消防监督检查设备，有条件的地方可以配备车辆。最后，是要解决制度问题。要加强制度建设，提供制度保障，要明确监管机构运行方式、职责、任务等。

（四）强化考核培训，建立健全奖惩激励机制。一是注重教育培训。由消防机构和辖区派出所定期组织业务骨干对乡镇（街道）消防监管单位的消防安全管理员进行业务和法律法规知识的学习培训，鼓励工作站人员参加全国公安消防机构执法资格考试。二是强化考核机制。出台基层消防监管队伍考核实施细则，以监管人员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩，并将考核成绩上报至乡镇（街道）政府，实行双重监督。考核由乡镇政府（街道办事处）会同各县（市、区）公安消防（分）局负责组织实施。三是完善奖惩措施。监管人员的月考核分优秀、及格和不及格三个等次，作为月岗位津贴发放的依据。消防安全管理员年终考核分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，作为调整监管人员职务、工资以及消防安全管理员奖励、培训、辞退的依据。