地方融入全国碳市场面临的挑战与思考

全国碳市场是推进我国生态文明建设的重要机制体质创新。2016年将是全国碳市场的开元之年，2015年则是准备全国碳市场建设的关键之年。北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳试点碳交易地区（以下简称：试点地区）碳交易主管部门和企事业单位已经在碳市场顶层设计、机制建设和碳交易能力建设等方面作了大量探索性工作，积累了丰富经验，并培育了一批支撑机构和专业人才，试点碳市场也取得了一定减排成效。另外，碳交易非试点省区市（以下简称：非试点地区）必须跟上全国碳市场的建设的步伐，必须从碳交易主管部门、参与主体和碳市场管理的需求出发在政策法规、技术规范和能力建设等方面做好准备。本文将在分析试点地区和非试点地区融入全国碳市场面临的挑战的基础上，探索其可能的解决途径，并对国家碳交易主管部门提出相应的政策建议。

一、试点地区面临的挑战及其应对措施

（一）试点地区排放配额问题

在试点碳市场向全国碳市场过渡时期，试点碳市场部分重点排放单位可能会富余试点碳市场排放配额（以下简称：地方配额），相似的，一些参与碳交易的非履约机构和个人也可能持有地方配额。由于各试点碳市场之间、全国碳市场与试点碳市场之间的温室气体排放核算报告和核查（MRV）规则、配额分配方法等存在差异，使得各地方配额之间、地方配额与国家碳市场配额（以下简称：国家配额）之间同质化困难重重，不具有直接可交易性。

针对这部分地方配额，建议仍允许其在全国碳市场中存续使用和交易，并以具有国家公信力的CCER为桥梁尝试地方配额之间、地方配额与国家配额之间的转换。另一方面，可以尝试在全国碳市场建设框架下将试点碳市场转变为地方碳市场，使地方配额仍可以在地方碳市场上进行交易和履约，逐渐化解地方配额使用和同质问题。在全国碳市场初期建立地方碳市场，既确保了试点碳交易政策的延续性，也可以防止试点碳市场直接转变为全国碳市场过程中重点排放单位碳资产流失、碳交易成本增加、排放泄露和产品竞争力下降等问题集中爆发，以至于影响全国碳市场建设进程。

（二）试点地区MRV体系问题

全国碳市场启动以后，将使用全国统一的MRV技术规范。但是，试点地区碳交易主管部门仍应结合试点经验，就MRV技术规范中排放因子的选择、相关参数的确定提出建议，使得全国MRV技术规范在地方层面上更具可操作性、适应性和科学性。另一方面，在全国统一部署下，试点地区碳交易主管部门应率先采用全国MRV技术规范开展碳排放核算、报告和核查，既可为进一步完善全国MRV技术规范提供借鉴，又可为确定地方配额总量、纳入重点企业基准线以及配额分配打好基础。试点地区应借助试点培育的一批专业机构和专业人才，积极培养全国碳市场温室气体排放核查机构和核查员，并积极探索温室气体排放核查市场化和产业化途径，加强对核查市场、核查机构和核查人员的规范和监督。

（三）试点地区登记簿系统问题

试点碳市场登记簿系统除继续服务于地方碳市场外，还应按照国家登记簿系统的相关技术规范和标准进行升级，为一个甚至多个省区市碳交易主管部门管理国家配额起到支撑作用。同时，地方登记簿系统还可以进一步拓展功能，增加辅助系统，使其具有碳资产管理和市场监测功能，如进行碳价分析、风险评估和预警、碳信息披露等，为省级碳交易主管部门和重点排放单位碳资产管理决策和碳市场风险防控提供支撑。

（四）试点地区交易平台建设问题

从试点经验推断，至少在全国碳市场初期，碳交易活跃度和交易量仍然是全国碳市场面临的一个重大挑战。现有的7个地方交易平台对全国碳市场可能略显过多，使得本来就较少的交易量更加分散，也不利于发现碳价格，还将加剧交易平台间的竞争，也不利于国家碳交易主管部门对交易平台的管理和监督。全国碳市场的建立也为碳交易平台的发展提供了良机，地方交易平台可以借助参与试点的优势，利用争创“全国碳交易中心”的契机，做强、做大、做成一个灵活开放的碳交易平台，地方交易平台可以尝试构建交易平台联盟，争取做到“一地开户全国同行”，还应积极探索开发具有良好市场预期的碳交易品种和碳金融产品，探索灵活多样的交易方式，探索碳资产管理的新模式，尝试构建碳信息披露和服务机制。在全国碳市场建设中，地方交易平台应以服务求生存，以创新求发展，相信地方交易平台将会成为全国碳市场建设的重要推手。

（五）试点地区碳市场评估和低碳产品标识建设

试点碳市场在机制体质创新方面作了大量工作，并在温室气体减排方面初步取得了成效。试点碳市场应加快研发碳市场减排潜力、减排成本和碳交易对宏观经济影响的评估方法；在此基础上，进一步探索全国碳市场评估方法，以减少全国碳市场机制设计和运行管理中的不确定性，提高全国碳市场政策目标的科学性、合理性和可行性。

开展碳交易试点使得试点地区涌现了一批温室气体减排先进企业，其产品生产的温室气体排放也已经达到行业先进水平，具有低碳产品的特征。为了推动全国碳市场建设，减弱试点碳市场融入全国碳市场时对试点碳市场控排企业的影响，激励企业参与碳交易，试点碳市场应探索建立和推广低碳产品标识体系，既可以提高控排企业产品的市场竞争力，奖励企业先期减排行动，也可以提高公众对碳市场的认同感和低碳意识。

二、非试点地区面临的挑战及其应对措施

（一）加强非试点地区政策和技术规范支撑体系建设

非试点地区首先应在总结试点碳市场经验的基础上深刻解读《碳排放权交易管理暂行办法》（以下简称：管理办法）。管理办法明确规定，在符合国家政策和技术标准的前提下，省级碳交易主管部门在确定参与碳市场的重点排放单位、排放配额分配、核查管理、履约管理、市场监督等方面具有一定的自由裁量权。因此，非试点地区必须以管理办法为指导，开展与全国碳交易有关的地方政策和技术规范支撑体系建设；例如，制定进一步加强全国碳市场强制力和约束力的政策措施，开发有助于实现地区减排目标、促进地方经济发展转型的排放配额分配方法，制定保障完成核查任务的政策措施，制定保障企业履约的激励机制和惩罚措施等等。通过开展上述工作，不仅可以推动全国碳市场建设顺利进行，还有助于非试点地区破解发展与减排之间的矛盾，充分发挥碳市场促进减排和经济发展转型的作用。

（二）加强地方温室气体排放核算和报送体系建设

加强地方温室气体排放核算和报送体系建设不仅是摸清地方温室气体排放情况的需要，更是科学设定地方排放配额总量和合理分配排放配额的必然要求，同时也是新常态下制定地方经济发展政策、实现2030年左右达到温室气体排放峰值目标的重要支撑。非试点地区可借助建设国家温室气体核算和报送体系的时机，以国家颁布的技术规范为基础，进一步加强地方温室气体核算和报送体系建设和管理，包括构建省、市、县（区）三级温室气体核算和报送体系，制定相关保障政策和措施，建设可与国家温室气体排放核算和报送体系有效衔接的信息化平台，积极开展温室气体排放核算和报告能力培训，培育地方温室气体核算机构和专业人员等。另外，重点排放单位应借鉴已经建立的能耗管理体系和节能管理经验建立内部温室气体排放核算和报告体系，开展温室气体减排精细化管理。加强地方温室气体核算和报送体系建设，实现温室气体核算和报送制度化，及时为省级碳交易主管部门和重点排放单位提供温室气体排放信息，为科学决策提供关键依据。

（三）加强非试点地区核查机构和核查员能力建设和管理

温室气体排放核查工作是实现碳市场减排目标和开展碳交易的基础与保障。管理办法规定省级碳交易主管部门负有管理重点排放单位监测计划备案和变更、复查排放报告和核查报告的责任，并具有对核查机构和从业人员监督管理的职能；因此非试点地区必须加强地方核查机构及从业人员能力建设和管理。尽管目前国家还没出台温室气体排放核查的详细规范，但非试点地区可以借鉴国家温室气体自愿减排项目以及试点碳市场对核查机构和从业人员的管理办法和相关要求开展技术培训，组建核查机构以备国家遴选。另外，非试点地区还可结合本地区温室气体排放核算和报送体系建设情况开展辖区内企业温室气体核算与核查，既测试了地方核算、报告与核查体系，又锻炼了队伍、培养了人才。

（四）加强非试点地区碳资产管理能力建设

省级碳交易主管部门和重点排放单位应认识到排放配额是碳资产的一种形式，应充分重视排放配额管理，应按照资产管理的要求和特点对排放配额进行管理，并将碳资产管理与经济发展战略相结合。省级碳交易主管部门应在政策、产业发展等方面为碳资产管理发展和能力建设创造条件，积极培育碳资产管理与碳交易服务产业。重点排放单位应以碳市场发展为导向规划管理碳资产，以温室气体排放情况为基础，建立操作性强的企业内部碳资产管理制度，建立高效的碳资产管理决策机制，设立专门岗位、使用专业人才管理碳资产，做到多部门统筹协调、精细化管理和多种经营模式相结合管理碳资产。

（五）加强非试点地区碳市场风险防控意识和能力建设

碳交易不仅存在制度风险，同时还存在市场风险、技术风险、媒体风险以及宏观经济发展波动对其造成的影响。省级碳交易主管部门和重点排放单位应高度重视碳市场因政策、技术调整带来的不确定性和存在的各类风险，应建立风险评估和预警机制，加强及时评估和预警碳市场风险的能力，针对不同的风险类型进行有效的风险管理，制定风险应急预案，以防范风险为主，最大可能减小风险造成的危害。

三、国家碳交易主管部门促进地方融入全国碳市场

国家碳交易政策和技术规范是地方融入全国碳市场的发动机和催化剂。国家碳交易主管部门应坚持问题导向、坚持创新思维，在深入总结试点经验教训的基础上，推动全国碳交易建设。全国碳市场的政策预期和强制力对深化碳交易试点和推动全国碳市场建设影响十分巨大。因此，全国碳交易主管部门首先应加快全国碳交易立法工作，确保全国碳市场建设的政策基础和强制力。另外，全国碳交易主管部门应针对全国碳市场建设的重大需求尽快制定和颁布全国碳市场总量目标、地方总量目标、全国碳市场纳入重点企业门槛、配额分配方法、地方执法权利等核心要素的管理细则和技术规范，使地方可以此为参照，在政策上和技术上及时做好准备，减小地方融入与全国碳市场的阻力。

总之，无论是试点地区还是非试点地区在全国碳市场建设进程中都面临巨大的挑战，特别是试点地区可能比非试点地区面临更多的挑战；但是，全国碳市场建设也为地方经济发展转型带来了契机，为地方低碳发展开辟了新空间、探索了新途径。全国碳市场启动日趋临近，地方必须未雨绸缪，在政策、技术和管理等方面积极准备，迎接全国碳市场。

〔张昕，1972年生，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心清洁发展机制项目管理中心（碳市场管理部）副主任，研究员。研究方向：碳排放权交易市场制度要素研究和设计，行业二氧化碳排放核算、监测和报告，企业碳资产管理〕